De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in de afgelopen jaren verschillende uitspraken gedaan over ruimtelijke besluiten die een grote impact op de omgeving hebben.
Denk bijvoorbeeld aan besluiten waarbij een grootschalig zonne- of windpark werd toegestaan. Dergelijke besluiten konden niet altijd op veel draagvlak van omwonenden (of andere belanghebbenden) rekenen. De Afdeling hanteert echter als lijn dat het ontbreken van draagvlak de rechtmatigheid van de ruimtelijke besluiten niet aantast. In een recente uitspraak over een zonnepark valt met verwijzing naar vaste rechtspraak te lezen (r.o. 4.1.):
“Zoals in deze uitspraak is overwogen, kan de enkele omstandigheid dat draagvlak voor de ontwikkeling ontbreekt of van dat draagvlak onvoldoende gebleken is geen dragend argument zijn voor het weigeren van planologische medewerking, omdat een afweging moet worden gemaakt op grond van ruimtelijke motieven”.
Nu wordt participatie beschouwd als een inspanning om wel tot (meer) draagvlak te komen. Door burgers, bedrijven en (maatschappelijke) organisaties vroegtijdig te betrekken bij de plan- of besluitvorming kan immers (meer) draagvlak worden gecreëerd. De huidige wet- en regelgeving biedt verschillende mogelijkheden om te ‘sturen’ op participatie. Denk daarbij aan het vaststellen van een ‘participatie- en inspraakverordening’ of het vastleggen van spelregels voor participatie in bijvoorbeeld in een participatienota of een participatieleidraad. Andere voorbeelden zijn het organiseren van (laagdrempelige) inloopbijeenkomsten of het oprichten van klankbordgroepen. Het huidige recht kent echter geen wettelijke verplichting tot participatie.
Dat gaat veranderen in het stelsel van de Omgevingswet (Ow). Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet worden bestuursorganen namelijk verplicht om het in het kader van een omgevingsvisie, programma of omgevingsplan participatie toe te passen. Daarmee vormt participatie onder de Omgevingswet, meer dan nu, een belangrijk uitgangspunt bij de totstandkoming van besluiten.
Uit de nota van toelichting bij het Omgevingsbesluit (Stb. 2018, 290, p. 133) volgt dat de wetgever onder ‘participatie’ verstaat:
“het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit”.
Uit deze definitie kan worden afgeleid dat het participatieproces is gericht op ‘belanghebbenden’. Hier worden burgers, vertegenwoordigers van bedrijven, professionals van maatschappelijke organisaties en bestuurders van overheden onder verstaan. De wetgever heeft er dus niet voor gekozen om voor te schrijven dat participatie zich tot ‘eenieder’ moet richten. De wetgever rekent een breed afgebakende groep tot belanghebbenden waarop de participatie gericht moet worden.
Ook kan uit de definitie worden afgeleid dat de wetgever het van belang acht dat die belanghebbenden al in de beginfase van de voorbereiding van beleids- en besluitvorming worden betrokken. Volgens de wetgever ligt daar namelijk de meeste ruimte om de inbreng van derden mee te nemen. De inbreng van deze derden kan volgens de wetgever de kwaliteit van de besluitvorming en het draagvlak vergroten, hetgeen zou moeten leiden tot een afname van het aantal zienswijzen en bezwaar- en beroepschriften.
In de Omgevingswet zijn voor verschillende instrumenten (de omgevingsvisie, het programma, de omgevingsverordening, het omgevingsplan, het projectbesluit en de omgevingsvergunning) regels over participatie opgenomen. Daarnaast bevatten het Omgevingsbesluit en de Omgevingsregeling regels over participatie.
In deze regelgeving is echter alleen opgenomen dat participatie dient ‘plaats te vinden’. De manier waarop participatie moet worden georganiseerd, is niet in de Omgevingswet vastgelegd. De wetgever heeft hier bewust voor gekozen om het bevoegd gezag en de initiatiefnemer de vrijheid te geven eigen keuzes te maken. Om in de wetgeving gedetailleerd vast te leggen hoe overheden en initiatiefnemers om moet gaan met participatie zou volgens de wetgever de kans op maatwerk juist verkleinen (Stb. 2018, 290, p. 133). Die vrijheid is echter niet geheel onbegrensd.
Uit de bepalingen van het Omgevingsbesluit volgt namelijk dat bij de vaststelling van een omgevingsvisie (artikel 10.7, tweede lid), een programma (artikel 10.8, tweede lid), een omgevingsplan (artikel 10.2, derde lid), een provinciale omgevingsverordening (artikel 10.3b, tweede lid) of een waterschapsverordening (artikel 10.3a, tweede lid), gemotiveerd moet worden in hoeverre aan het lokale participatiebeleid is voldaan.
Gelet op deze motiveringsplicht is het voor bestuursorganen van belang om nu al aandacht te besteden aan het onderwerp participatie. Dit kan allereerst door participatiebeleid vast te stellen. Daarnaast kan een bevoegd gezag nu al nadenken op welke manier zij bij haar besluitvorming straks gaat motiveren hoe de omgeving (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen) bij de voorbereiding van een besluit is betrokken en wat met de resultaten van de participatie wordt gedaan.
Daarbij geldt in zijn algemeenheid het uitgangspunt dat de Omgevingswet ‘zwaardere’ eisen aan participatie stelt wanneer de besluitvorming ‘concreter’ wordt. De wettelijke eisen die aan participatie bij het vaststellen van een omgevingsvisie (artikel 10.7 Omgevingsbesluit) of een programma (artikel 10.8 Omgevingsbesluit) worden gesteld zijn dus lichter dan de wettelijke eisen die gelden bij een omgevingsvergunning (artikel 16.55 Omgevingswet en artikel 7.4 Omgevingsregeling).
Participatie vormt onder de Omgevingswet, meer dan in het huidig wettelijk stelsel, een belangrijk uitgangspunt bij de totstandkoming van besluiten. Het enkele ontbreken van draagvlak zal, net als onder de huidige rechtspraak, naar verwachting ook in de toekomst niet automatisch leiden tot een gebrekkig besluit. Maar de Omgevingswet vraagt wel om serieuze en niet vrijblijvende participatie. Het is dus niet alleen voor bestuursorganen, maar ook voor initiatiefnemers, raadzaam om nu al na te denken over de invulling van het participatieproces bij ruimtelijke ontwikkelingen.
