Participatie in de ruimtelijke ordening kent vele kleuren en talloze smaken. Er is een waaier aan opties, hoe maak je daaruit een goede keuze en hoe breng je de juiste focus aan?
We verwachten vaak veel van participatie en die verwachtingen komen niet altijd uit. De participatie wordt steeds spannender door de urgente transitieopgaven, het feit dat we mondiger worden, de Omgevingswet eraan komt en in het politieke speelveld de ‘polen’ verder uit elkaar komen te liggen. Feiten en meningen lopen daarin vaak door elkaar. Participatie rondom energietransitie lijkt daarin de overtreffende trap. ‘Oneigen’ in het landschap, industrieel van aard en er bestaat vrees voor grote hinder. Het is hoog tijd om een stap te zetten in het delen van ervaringen en scherp te krijgen hoe de participatie van de energietransitie eruit zou moeten zien zonder dat het alle kanten op waaiert. Ik focus in dit artikel op participatie rondom grootschalige energie-opwek in het buitengebied.
Een zonnepark verandert het landschap en heeft impact op de omgeving: het bouwen van stellages met panelen en de behuizingen voor transformatoren; het is een ‘nieuwe’ verschijningsvorm in het landschap. Een zonnepark wordt vaak gezien als een functie met een stads en industrieel uiterlijk. Dit maakt het belangrijk om over zonneparken in gesprek te gaan met de omgeving. Windturbines zijn in dat opzicht nog een stap ingewikkelder. De moderne windturbine heeft een tiphoogte richting de 250m waardoor de hoogte ontzag inboezemt en de vrees voor hinder groot is. Participatie is bij zon en wind een essentieel middel om begrip te kweken en angst weg te nemen door helder te zijn over de impact en duidelijk over waar de ontwerpruimte zit.
Landelijk hebben we ervoor gekozen de opgave van de sectortafel elektriciteit (klimaatakkoord) via regionale energiestrategieën uit te werken. Dit levert veel voordelen op: op de grotere schaal is het ruimtelijke aspect beter af te wegen, kunnen de mogelijkheden voor het energienetwerk goed worden meegewogen en kan er goed worden aangesloten bij grote gebiedsopgaven. De afstand van deze schaal van werken tot lokale belanghebbenden en inwoners is echter groot. In de RES wordt vanuit regionaal verband min of meer een voorschot genomen op de lokale uitkomst. Het is de vraag of die uitkomst op lokale schaal tot restitutie leidt. Oftewel: hoe kunnen we met de uitkomsten uit de RES als helder vertrekpunt zo ver mogelijk komen bij de uitwerking en hoe zorgen we er tegelijkertijd voor dat de strategie van de grote schaal zich ook bij de uitwerking uitbetaalt. De participatieve aanpak is hierbij cruciaal.
Het opwekken van energie in het buitengebied is in de breedte een uitdagende opgave: technisch, ruimtelijk, financieel en dus vooral ook participatief. Het vertrekpunt voor een goed participatieproces is het helder definiëren van een gebiedsproces. Aan de voorkant moet daarbij duidelijk zijn: waar we het over gaan hebben, welke invloed er mogelijk is en hoe de stappen er tot besluitvorming uit zien.
Voor een goed proces zijn er meerdere routes, we beschrijven er twee.
De eerste is een integrale, vanuit een gemeentelijke ambitie om stappen te zetten om bijvoorbeeld energieneutraal te worden, stap voor stap en bij elke stap de participatie als belangrijk onderdeel te zien. Van opgave naar stappenplan, van ruimtelijke afweging naar keuzes. Het gesprek verloopt goed en de betrokkenheid is hoog. Deze brede benadering legt een goed fundament om ook tot een echt project te komen. Zo zien we in Beuningen waar dit in een intensief gebiedsproces van ruim 4 jaar heeft geleid tot het vergunnen van 40 hectare zon via een maatschappelijke tender en 5 windturbines in een coöperatief windpark. Nadeel van deze route is dat de tegenstanders zich in de oriëntatiefase nog niet melden. Zolang er geen locaties in beeld zijn, denken veel mensen: het zal allemaal zo’n vaart niet lopen. Ondanks een zorgvuldig proces kan er dan later nog een hoop onrust ontstaan.
De tweede route is het werken vanuit zoekgebieden met randvoorwaarden (bijvoorbeeld uit de RES) naar een concreet project. Voor de uitwerking van de zoekgebieden is een actieve manier van participeren zeer geschikt.
Vanuit een bepaalde energie-ambitie, hoeveelheid op te wekken energie, in participatiestappen naar de uitwerking. Door alternatieven aan te bieden kan het inhoudelijke gesprek worden gevoerd. Voor een transparante maar vooral effectieve communicatie is het belangrijk om voor elke bijeenkomst steeds de juiste werkvorm te kiezen en helder te zijn over de mate van invloed. Dit is afhankelijk van de voortgang van het proces en van het te bereiken doel voor die stap. Deze route past goed bij de uitwerking van de RES en beschrijf ik hieronder in de omgevingsgerichte aanpak.
Het participatieproces moet uiteraard nauwgezet worden voorbereid met de uitwerking van het participatieniveau, de participatie methode, de doelgroepen, het aantal participatiemomenten en de planning van het proces. Gebaseerd op de aard van het project zal uiteraard telkens een maatwerk aanpak van participatie noodzakelijk zijn. Toch zijn er goede aanknopingspunten.
Het is allereerst van belang om in beeld te brengen wie in het participatieproces moet worden betrokken. Dit hangt in belangrijke mate af van de afstand (zowel fysiek als in termen van belangen) die deelnemers hebben tot het mogelijke project en proces. De inwoners van het betreffende gebied, de omgeving en belanghebbenden zullen een rol moeten hebben bij de uitwerking van plannen, maar hebben ieder een andere rol. De methode ‘cirkels van invloed’ is zeer geschikt om toe te passen voor de stakeholderanalyse bij het uitwerken van het participatieplan voor een zoekgebied.
Bewoners uit het specifieke zoekgebied hebben een streepje voor, zij moeten de voorkeur krijgen in het proces, omdat zij een mogelijke ontwikkeling in de achtertuin krijgen zonder dat ze daar om gevraagd hebben. Eigenaren en mogelijke initiatiefnemers hebben een andere rol. Zij kunnen mogelijk bij sociale grondvergoedingen mee profiteren en hebben dus een financieel belang. Zowel het direct contact met deze doelgroep als het contact gecombineerd met bewoners is wenselijk.
Omwonenden uit de omgeving van het zoekgebied en belangenorganisaties verdienen een eigen plek. Het kan gaan om lokale energiecoöperaties, natuurverenigingen, waterschap, LTO, ondernemers en maatschappelijke organisaties in de omgeving. Ieder kan vanuit zijn of haar eigen belang meekijken en waar mogelijk meepraten. Het is goed om vooraf evenwichtig in beeld te houden hoe deze belangen kunnen worden meegewogen in werkvormen en bij enquêtes, ook ten opzichte van de bewoners en mogelijke initiatiefnemers.
Op welke manier deelnemers meedoen, meedenken of meekijken is niet alleen afhankelijk van de rol maar ook van het moment in het proces. In het eerste deel van een proces past een meer actieve rol – meedoen - voor deelnemers met bijvoorbeeld als mogelijkheid om wensen, zorgen en ideeën in te brengen. In een vervolgstap is het samen vorm geven aan mogelijke varianten aan de orde, hier staat meedenken centraal. In de laatste fase van het proces is meekijken meer passend: is de inbreng goed verwerkt? Wat vindt men van het resultaat?
Een omgevingsgerichte aanpak bestaat dus zowel uit een duidelijk beeld van de doelgroepen voor participatie (vanuit cirkels van invloed) als uit een bewuste rol bij de totstandkoming van het plan.
Na vele gebiedsprocessen in het land zou je verwachten dat de leercurve steil is, maar niets is minder waar. Op veel plekken wordt de participatie in een gebied onbevangen aangegaan. Als na twee bijeenkomsten wordt geconstateerd dat er hevig wordt gereageerd op het idee over windturbines dan gaat de handdoek in de ring onder het mom van een ontbrekend draagvlak.
Participatie rondom windturbines is ook exemplarisch voor hoe emoties hoog op kunnen lopen in een proces. Doordat windprojecten onder een vergrootglas liggen, gaat het regelmatig mis bij de participatie rondom windturbines. Tegenstanders zoeken alle mogelijke manieren om ruis op de lijn te brengen. De pers gaat daar in mee, het tegengeluid leest lekker weg, het doembeeld rondom windturbines wordt uitvergroot. Probeer daarom neutraal te blijven kijken naar de impact en te blijven redeneren vanuit de continuïteit van het proces en ieders inbreng. Tot slot beschrijf ik nog 3 aspecten die juist daarbij kunnen helpen.
Er bestaat geen participatiestrategie met een gegarandeerd resultaat, toch zijn er belangrijke aspecten die niet mogen ontbreken. Ik noem er drie:
Een helder beeld met een reële inschatting van de mogelijkheden is een voorwaarde voor de goede start van een gebiedsproces. Wat is een reële ambitie? Door te bepalen wat de mogelijkheden zijn, met bijvoorbeeld afstanden tot gevoelige objecten, kan daar in het gesprek op terug worden gevallen. Meest wenselijk als start is een uitgangspunt voor het op te wekken vermogen. Dit kan dan op verschillende manieren worden afgewogen met combinaties van energie-opwek of bewust met een bepaalde vorm: zon of wind of een combinatie.
Uiteraard is er altijd de onzekere dynamiek uit de samenleving en die van de politieke beïnvloeding. Het is in een proces belangrijk een goed moment te vinden om die ruis uit te zetten. Dit kan het beste door een (gedeeltelijk) geïsoleerd proces, niet om meepraters uit te schakelen, maar juist om kennis te vergaren, te begrijpen welke ingewikkelde keuzes er zijn en meer inhoudelijk argumenten te kunnen uitwisselen. Voors en tegens kunnen vanuit kennis worden besproken in een gebiedsraad of burgerraad. Daar zijn inmiddels meerdere goede voorbeelden van.
De lokale betrokkenheid bij de ontwikkeling kan worden vergroot door mensen te laten participeren bij de realisatie. Dat is bekend, maar niettemin belangrijk om in dit verband te benoemen. Op die manier kunnen tegenover de lasten ook voordelen (lusten) staan. Zo ontstaat er meer begrip en acceptatie rondom een zonnepark of windturbine. Dit is nodig om de veranderingen die deze fysieke uitwerking van de energietransitie teweeg brengen ook samen vorm te kunnen geven. Die financiële participatie is een puzzel op zich en belangrijk om in het proces een duidelijke plek te geven.
Participatie rondom de energietransitie is een echte uitdaging. Het kan, mits goed uitgevoerd, van grote meerwaarde zijn voor de acceptatie van grootschalige energie-opwek in het landschap. Het zorgt hoe dan ook voor de nodige turbulentie waarbij het zaak is koers te houden. Door het doel voor ogen te houden, continuïteit in het proces te borgen, herleidbare stappen te nemen en duidelijk aan te geven wat er met de inbreng vanuit participatie gebeurt, ontstaat betrokkenheid. Alleen zo geeft een goede beschrijving van de omgevingsdialoog de meeste kans op succes richting besluitvorming.
