Participatie binnen het omgevingsrecht is niet nieuw. De overheid betrekt de burger al jaren bij haar besluitvorming over en de realisatie van projecten. Met de Omgevingswet heeft participatie meer gewicht gekregen. Met als doel niet alleen een breder draagvlak te creëren maar ook de samenleving te betrekken bij de ideeënvorming. Liefst ruim voor het formuleren van het conceptbesluit. In dit overzichtsblog gaan wij dieper in op participatie in het nieuwe stelsel.
In de toelichting bij het Omgevingsbesluit is verwoord wat de regering onder participatie verstaat:
“Het in een vroegtijdig stadium betrekken van belanghebbenden (burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden) bij het proces van de besluitvorming over een project of activiteit” (Stb. 2018, 290, p. 134).
Participatie kennen we als een containerbegrip en komt in de praktijk niet alleen voor in de informele pre-besluitvormingsfase. Zo vallen hieronder ook de formele momenten waarop partijen op grond van de wet zienswijzen kunnen indienen op het ontwerpbesluit. Maar ook bij de uitvoering van een project is participatie zichtbaar. Bijvoorbeeld tijdens werkzaamheden, bij de keuze voor wegomleidingen, de bereikbaarheid van winkels en het laten doorstromen van verkeer tijdens een bouwproject is er contact met de omgeving en wordt deze betrokken bij de te nemen maatregelen.
Als het gaat om participatie als bedoeld in de Omgevingswet gaat het echter alleen om het betrekken van de omgeving in een vroeg stadium van de besluitvorming, nog voordat de formele besluitvormingsprocedure aanvangt. Dit is overigens te onderscheiden van de in artikel 23.4 Omgevingswet geïntroduceerde publieksparticipatie voor rijksregels, op grond waarvan een ieder via internetconsultatie in de gelegenheid moet worden gesteld om gedurende ten minste vier weken opmerkingen te maken over het ontwerp van een AMvB of ministeriële regeling.
Doordat via participatie al aan de ‘voorkant’ kan worden meegedacht over nieuwe ontwikkelingen zou het aantal zienswijzen evenals het aantal bezwaar- en beroepsprocedures kunnen verminderen, met snellere en kwalitatief betere besluitvorming tot gevolg. Uiteraard zijn de uitkomsten afhankelijk van hoe het bestuur de participatie vormgeeft.
De vorm waarin participatie plaatsvindt is vrij. De Omgevingswet geeft echter wel wat randvoorwaarden. Relevant is stil te staan bij enkele verplichtingen die in het geval van overheden − waarvoor participatie verplicht is bij de vaststelling van diverse instrumenten − weer net anders zijn dan in het geval van vrijwillige participatie door initiatiefnemers.
Ten eerste bespreken wij de te nemen stappen bij de verplichte participatie door overheden.
Kennisgevingsplicht
De eerste relevante eis is de kennisgevingsplicht. Deze geldt alleen bij de vaststelling van het omgevingsplan en het projectbesluit. Bij de kennisgeving van het voornemen om een omgevingsplan vast te stellen geeft het bevoegd gezag aan hoe het participatietraject eruit komt te zien (artikel 10.2 lid 1 Omgevingsbesluit). Dat is niet verder uitgewerkt, maar te denken valt aan wanneer en hoe burgers mee kunnen doen en waar ze informatie kunnen vinden. Voor de projectprocedure is als enige een specifieke participatieregeling voorgeschreven en uitgebreider aangegeven welke informatie de kennisgeving in elk geval moet bevatten: wie worden betrokken; waarover zij worden betrokken; wanneer zij worden betrokken; wat de rol is van het bevoegd gezag en de initiatiefnemer bij het betrekken van deze partijen; en waar aanvullende informatie beschikbaar is (artikel 5.3 lid 1 Omgevingsbesluit). De kennisgeving moet verder op een door het bevoegd gezag te bepalen geschikte wijze plaatsvinden, waardoor het voor de te verkennen opgave in de fysieke leefomgeving relevante publiek zo goed mogelijk wordt bereikt (artikel 5.3 lid 2 Omgevingsbesluit). Het bevoegd gezag draagt er daarnaast zorg voor dat de benodigde informatie op een toegankelijke wijze beschikbaar is (artikel 5.3 lid 3 Omgevingsbesluit). De eisen zijn weinig concreet, zodat het bevoegd gezag veel beoordelingsruimte heeft bij de invulling van deze verplichtingen.
Motiveringsplicht
De tweede eis is de motiveringsplicht. Daarin geven overheden aan hoe de participatie heeft plaatsgevonden. Wie waren betrokken, welk resultaat is opgehaald en wat is met deze informatie gedaan? Daaruit moet ook kunnen worden opgemaakt of het plan naar aanleiding van de input is aangepast. Het zorgen voor goede verslaglegging van deze punten is gezien dit motiveringsvereiste dan ook nodig. De motiveringsplicht geldt bij vaststelling van een projectbesluit (artikel 5.51 Omgevingswet), omgevingsplan (artikel 10.2 lid 2 Omgevingsbesluit), een programma (artikel 10.8 Omgevingsbesluit), een omgevingsvisie (artikel 10.7 Omgevingsbesluit), een waterschapsverordening (artikel 10.3a Omgevingsbesluit) of een provinciale omgevingsverordening (artikel 10.3b Omgevingsbesluit).
Nieuw in de Omgevingswet is dat bij de vaststelling van bovengenoemde instrumenten nu ook de resultaten moeten worden verantwoord, in plaats van dat enkel moet worden aangegeven op welke wijze burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding zijn betrokken.
Participatiebeleid
Overheden zijn sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet verplicht een vastgesteld participatiebeleid te hebben. Dit is het resultaat van de motie-Nooren. Zij mogen zelf bepalen hoe ze dit vormgeven. Om daaraan invulling te geven zijn wel diverse codes en handreikingen opgesteld (bijvoorbeeld de Handreiking Aan de slag met participatie en ook de voorbeeldverordening van de VNG en het Stuurwiel volksvertegenwoordigers: handvatten over hun rol bij participatie van het IPLO). Het gebruik daarvan is echter niet wettelijk verplicht. Deze stukken hebben geen juridische status en zijn voornamelijk bedoeld ter inspiratie (dit wordt overigens bevestigd in een uitspraak van de Rechtbank Gelderland van 4 juni 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:3390, r.o. 8.1).
Uit een overzicht van het geldende participatiebeleid per gemeente blijkt dat waar enkele gemeenten nauwelijks kaders hanteren, veel andere gemeenten en provincies ervoor hebben gekozen vormen van participatie te regelen in een participatieverordening. Zie voor een uitgebreid voorbeeld daarvan het Participatiebeleid Boxtel, waarbij de gemeente ervoor heeft gekozen een Verordening verplichte participatie te hanteren met daarin de activiteiten waarover de gemeente met aanvragers een omgevingsdialoog moet voeren, ingekaderd door een aantal uitgangspunten die zorgen voor eenduidigheid in het proces.
Participatiebeleid ziet alleen op de participatie waarvoor de overheid zelf verantwoordelijk is en staat los van participatie opgezet door initiatiefnemers.
Het Omgevingsbesluit regelt dat het bevoegd gezag bij de vaststelling van het omgevingsplan (10.2 lid 2 Omgevingsbesluit), de omgevingsverordening (10.3b. Omgevingsbesluit), de waterschapsverordening (10.3a Omgevingsbesluit), de omgevingsvisie (10.7 lid 2 Omgevingsbesluit) en een programma (10.8 lid 2 Omgevingsbesluit) aangeeft op welke wijze het invulling heeft gegeven aan het decentrale participatiebeleid.
Het bevoegd gezag mag in de beleidsregels echter géén extra eisen stellen of criteria opleggen over de vorm waarin dient te worden geparticipeerd.
Voorstel Wet versterking participatie op decentraal niveau
Met het doel participatie op decentraal niveau nog verder te versterken is overigens het wetsvoorstel Wet versterking participatie op decentraal niveau in procedure. Dit wetsvoorstel, op 6 juni 2024 door de Eerste Kamer aangenomen, verankert het zogenoemde uitdaagrecht als specifieke vorm van participatie. Met het uitdaagrecht kunnen inwoners gemeente, provincie of waterschap ‘uitdagen’ om de uitvoering van bepaalde taken over te nemen als zij denken het slimmer, beter, goedkoper of anders te kunnen doen. Bijvoorbeeld het beheer of onderhoud van een buurthuis of park. Verder schrijft het wetsvoorstel voor de reikwijdte van de huidige inspraakverordening (art. 150 Gemeentewet) uit te breiden naar een participatieverordening. De eerder besproken participatieverordening zou daarmee dan verplicht worden. Hierdoor zouden ingezetenen niet alleen bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid betrokken worden, zoals in de huidige inspraakverordening geregeld, maar ook bij de agendering, de voorbereiding, de totstandkoming, de uitvoering en de beoordeling van beleid. In de participatieverordening mogen decentrale overheden zelf beslissen op welke manier ze inwoners betrekken bij deze verschillende beleidsfasen.
In de Omgevingswet (artikel 16.55) en Omgevingsregeling (artikel 7.4) is bepaald dat bij de aanvraag wordt aangegeven of burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding van de aanvraag zijn betrokken. Dit aanvraagvereiste is slechts bedoeld om de aanvrager te stimuleren na te denken over het betrekken van de omgeving bij het project. In het geval van het ontbreken van vrijwillige participatie mag het bevoegd gezag kortom niet weigeren een aanvraag in behandeling te nemen of weigeren de vergunning te verlenen.
Uitzondering op vrijwillige participatie
Op de vrijwillige participatie door de aanvrager geldt één uitzondering. Artikel 16.55 lid 7 Omgevingswet bepaalt dat de gemeenteraad gevallen kan aanwijzen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is. Het moet hier dan gaan om buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (ontwikkelingen die afwijken van de regels van het omgevingsplan) waarvoor een omgevingsvergunning nodig is en waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is (artikel 16.55 lid 7 Omgevingswet). Als de aanvrager bij zo'n aangewezen geval niet of onvoldoende aan participatie heeft gedaan, kan het college de aanvraag buiten behandeling laten. Er is dan immers niet voldaan aan een wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag (artikel 4:5, lid 1 onder a, Awb). Wel moet het college de aanvrager eerst de gelegenheid geven dit gebrek te herstellen (artikel 4:5, lid 1 Awb). Het bevoegd gezag is vanwege de formulering van artikel 4:5 Awb overigens niet verplicht de aanvraag buiten behandeling te stellen, ondanks dat de verplichting tot informatie over de participatie in artikel 7.4 lid 1 van de Omgevingsregeling is opgenomen en in die zin is op te vatten als aanvraagvereiste.
Wanneer is participatie voldoende?
Hier rijst de vraag wanneer participatie voldoende is en in het verlengde daarvan wat een goed vormgegeven participatietraject inhoudt. Deze vraag is (nog) niet eenduidig te beantwoorden, omdat de wetgever niet heeft bepaald wanneer bij verplichte participatie ook sprake is van voldoende participatie.
In de toelichting bij het Omgevingsbesluit heeft de wetgever wel aangegeven dat voor de wijze waarop participatie plaats moet vinden, de specifieke kenmerken van het project of de activiteit en de omgeving van belang zijn. De participatie-inspanning van de aanvrager moet dus in verhouding staan tot de aangevraagde activiteit. Dit betekent dat bij een klein initiatief met weinig impact op de omgeving een beperkte vorm van participatie kan volstaan. Bij een initiatief met grote impact op de omgeving zal uitgebreidere participatie passend zijn. Toekomstige rechtspraak zou op den duur in een duidelijker kader kunnen voorzien.
De wetgever heeft participatie vormvrij ingestoken, maar de gemeenteraad kan wel kaders stellen voor participatie en daarop controleren, zo blijkt uit de Nadere memorie van Antwoord bij de Invoeringswet Omgevingswet. Met de reeds besproken wijziging van artikel 150 van de Gemeentewet, wordt geregeld dat gemeenteraden bij verordening procedurele regels over participatie kunnen stellen. Zo wordt voor alle partijen inzichtelijk op welke wijze een participatieproces verloopt.
Bij de aanvraag om een omgevingsvergunning ligt de verantwoordelijkheid voor een adequate invulling van participatie bij de aanvrager. De aanvrager kan hierin met het bevoegd gezag tot keuzes komen die het best passend zijn bij het voorliggende plan. Als de gemeenteraad gevallen aanwijst waarin participatie verplicht is, ligt het ook voor de hand dat de raad zich een oordeel vormt over de wijze waarop die participatiemogelijkheden bij de aangewezen gevallen bij voorkeur zouden moeten plaatsvinden. Daarbij ligt een relatie met de hierboven genoemde participatieverordening die gemeenten op grond van artikel 150 van de Gemeentewet moeten vaststellen. Gemeenteraden kunnen daarin criteria opnemen op basis waarvan per concreet project passende vormen van participatie kunnen worden gekozen.
Uit de rechtspraak blijkt dat uit het feit dat participatie verplicht is, volgt dat de aanvrager een participatietraject doorloopt dat enige inhoud heeft. Een overweging in uitspraak Vzr. Rb. Gelderland van 11 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2126 bevestigt dat “in die gevallen dat participatie verplicht is gesteld, de participatie wel enige betekenis moet hebben. Anders zou het verplicht stellen van participatie weinig zinvol zijn. Het hangt vervolgens af van de aard van het project en de impact op de omgeving wat er in redelijkheid aan participatie gedaan moet worden. Het is in eerste instantie aan het college om te beoordelen of de initiatiefnemer in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de verrichte participatie" (r.o. 21.3).
Luidt het oordeel dat het participatietraject te mager is, dan heeft de aanvrager niet voldaan aan het aanvraagvereiste en kan het bevoegd gezag de aanvraag buiten behandeling laten totdat wel aan het aanvraagvereiste is voldaan (artikel 4:5, lid 1, onder a, Awb).
Als tijdens het traject van verplichte participatie eenmaal informatie is opgehaald en resultaten duidelijk zijn, hoeft het bevoegd gezag de vergunning niet te weigeren als de uitkomsten van het participatietraject negatief zijn.
Een wettelijke verplichting waarbij het creëren van draagvlak een voorwaarde is voor besluitvorming, zou immers op gespannen voet staan met (het ontbreken van) democratische legitimiteit. Het bestuur moet besluiten nemen waarbij rekening wordt gehouden met de belangen van alle burgers, niet alleen met de belangen van diegenen die hebben ingesproken. Dit blijkt ook uit de jurisprudentie. Zie daarvoor ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616 (Drentse Monden) en ABRvS 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1064 (Windpark Battenoord).
Ook onder de Omgevingswet gaat het bij participatie nog altijd om een inspanningsverplichting en niet om een resultaatsverplichting. Dat bevestigen enkele recente uitspraken.
Bijvoorbeeld Vzr. Rb. Noord-Holland 5 maart 2024 (gepubliceerd op 2 april 2024), ECLI:NL:RBNHO:2024:3117.
In deze zaak ging het om een verleende omgevingsvergunning voor een tijdelijke crisisnoodopvang voor 250 asielzoekers. Het gebruiken van gronden ten behoeve van een crisisnoodopvang is in strijd met het (tijdelijke deel van het) omgevingsplan. Verzoekers stellen dat tijdens het proces te weinig participatie heeft plaatsgevonden en dat er onterecht niks is gedaan met hun zienswijze. Het college betwist dit standpunt: er zijn informatiebrieven verstuurd, er is een informatiebijeenkomst georganiseerd en een website opgezet met informatie over het project. Daarnaast is de aanvraag omgevingsvergunning onverplicht ter inzage gelegd, waarbij eenieder in de gelegenheid is gesteld om een zienswijze in te dienen.
De voorzieningenrechter vindt met het college dat niet in strijd is gehandeld met een wettelijk voorschrift of rechtsbeginsel en oordeelt als volgt (r.o. 5.2.):
“Met de inwerkingtreding per 1 januari 2024 van de Omgevingswet, is burgerparticipatie een nieuw instrument in het kader van de besluitvorming rond plannen in de leefomgeving. Met burgerparticipatie wordt echter niet beoogd om consensus of unanieme steun te bewerkstelligen voor besluiten in dat verband. Het doel van burgerparticipatie is om burgers in een vroegtijdig stadium te betrekken bij de besluitvorming en om hen daarin een stem te geven. Dit kan op verschillende manieren bijvoorbeeld door het organiseren van informatiebijeenkomsten, maar gaat niet zo ver dat de inbreng van verzoekers van beslissende betekenis is. Burgerparticipatie zoals dat in de Omgevingswet is vormgegeven kan het draagvlak bij de burger zeker vergroten, maar is geen resultaatsverplichting op een voor alle partijen aanvaardbare beslissing.”
Een uitspraak van de Rechtbank Gelderland van 11 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2126 voegt daar, ter aanvulling op een overweging van voorgaande strekking, nog het volgende aan toe: “Daarbij komt ook dat er geen wettelijke regel is die bepaalt dat een ontwikkeling alleen doorgang kan vinden als daarvoor voldoende draagvlak bij omwonenden bestaat. Dat het college na de informatieavond en de daarbij door omwonenden naar voren gebrachte bezwaren geen aanleiding heeft gezien zijn standpunt over de voorgenomen ontwikkeling te wijzigen, maakt niet dat gezegd kan worden dat het college daarom niet rechtmatig heeft gehandeld of dat de participatie onvoldoende was.”
Vergelijkbare overwegingen vinden we in ABRvS 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1291 r.o. 19.1:
Het college stelt dat Kronos bij de aanvraag een communicatieplan heeft ingediend. Daarna is Kronos onmiddellijk in contact getreden met omwonenden over de komst en de inrichting van het zonnepark. Na deze gesprekken hebben verschillende omwonenden, waaronder [appellant], een zienswijze naar voren gebracht. De wensen van omwonenden zijn vervolgens betrokken bij de besluitvorming over het project. Daarbij is ook betrokken hoe Kronos zich heeft ingespannen voor het betrekken van de omgeving. Daarbij is geconcludeerd dat bij het project veel aandacht is voor eigendomsparticipatie. Het college stelt dat Kronos zich voldoende heeft ingespannen voor het betrekken van de omgeving bij het project en dat aan het gemeentelijke beleid op dit punt wordt voldaan. Het college merkt op dat het bij het aspect participatie slechts om inspanningsverplichtingen en niet om resultaatsverplichtingen kan gaan. Daarbij is het aan het bestuursorgaan om een afweging te maken omtrent de goede ruimtelijke ordening, waarbij naast de belangen van omwonenden ook het algemene belang, waaronder dat van een duurzame energievoorziening, betrokken moet worden. Het college handhaaft het standpunt dat het project voorziet in een goede ruimtelijke ordening en dat er voldoende oog is voor omwonenden.
De Afdeling bevestigt met zoveel woorden in r.o. 19.4, dat de rechtbank redelijkerwijs tot het oordeel kon komen dat het college heeft vastgesteld dat vergunninghoudster zich voldoende heeft ingespannen met datgene wat zij heeft gedaan. Hoewel in deze uitspraak nog oud recht van toepassing is, merkt de Afdeling hier dus duidelijk niet op dat er inmiddels wel iets van een resultaatsverplichting zou bestaan of de inspanningsverplichting inmiddels op enige manier is aangescherpt. Kortom, het bevoegd gezag betrekt de informatie enkel bij zijn afweging.
Participatie komt niet in de plaats van inspraak op bijvoorbeeld een ontwerpbesluit en het participatiebeleid gaat daar ook niet over. Participatie is een toevoeging op alle mogelijkheden die burgers en bedrijven daarvóór ook al hadden en wordt in tegenstelling tot inspraak (idealiter) ingezet ruim voor er een ontwerpbesluit ligt.
Onder de Omgevingswet worden overheden en initiatiefnemers gestimuleerd om tijdig aandacht aan participatie te besteden bij vraagstukken over de fysieke leefomgeving. Wij zijn benieuwd hoe de Afdeling verder invulling zal geven aan participatie onder de Omgevingswet en blijven jurisprudentie en nieuwe ontwikkelingen hieromtrent met interesse volgen.
