De Omgevingswet is duidelijk over de bevoegdheid voor het vaststellen van programma’s, maar de praktijk is weerbarstiger. Welke rol mag de raad aannemen bij het vaststellen van programma’s, bijvoorbeeld voor detailhandel of centrumgebieden?
De Omgevingswet gaat uit van samenhangend, integraal beleid. Én van onderling vertrouwen. Tussen overheid en burger, tussen overheden onderling, maar ook tussen gemeenteraad en college. Het onderscheid tussen strategisch beleid (omgevingsvisies) en meer uitvoeringsgericht beleid (programma’s) is hiervan een uitwerking. De raad zet in de omgevingsvisie een stevige fundering en dragende muren van het beleidshuis neer. Het college vult dit beleidsmatig in met programma’s. Hoeveel ruimte het college krijgt, is afhankelijk van de ruimte die de raad daarvoor biedt.
In onderstaande afbeelding is goed te zien dat de Omgevingswet hierbij als uitgangspunt een 'haasje over'-principe hanteert. De raad is bevoegd voor de omgevingsvisie, het college voor het programma. Vervolgens stelt de raad het omgevingsplan vast en verleent het college de vergunningen.
Memorie van Toelichting bij de Omgevingswet (Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 962, nr. 3)
In een omgevingsvisie kan worden vermeld hoe de uitwerking en uitvoering zal worden vormgegeven, waarbij programma’s kunnen worden aangekondigd of tegelijkertijd met de visie worden uitgebracht. Daarnaast kan in de omgevingsvisie worden opgenomen welke sturingsinstrumenten (economisch, financieel, juridisch, beleidsmatig, communicatief) een bestuursorgaan wil inzetten. Door opname van de wijze van verwezenlijking van de voorgenomen ontwikkeling wordt voor iedereen duidelijk hoe en met inzet van welke bevoegdheden en instrumenten de realisatie van het beleid zal plaatsvinden.
De praktijk is weerbarstiger. We zien dat de raad vaak ook programma’s wil vaststellen, hoewel zij hiertoe niet formeel bevoegd is. Onder de wetgeving van vóór 1 januari 2024 werden beleidsdocumenten zoals detailhandels-, gebieds- en toekomstvisies immers ook vaak door de raad vastgesteld. En die praktijk wil men onder de Omgevingswet graag voortzetten. Maar mag dat wel?
Het college van burgemeester en wethouders van een gemeente kan op basis van artikel 3.4 van de Omgevingswet programma’s vaststellen. Dat de raad niet bevoegd is om programma’s vast te stellen, betekent niet dat de raad niet betrokken kan worden bij de totstandkoming en besluitvorming omtrent een programma. Op basis van artikel 2.2 van de Omgevingswet houdt het college bij de uitoefening van haar taken en bevoegdheden immers rekening met de taken en bevoegdheden van bijvoorbeeld de raad, en stemt zo nodig met de raad af.
Hoe die afstemming vormgegeven wordt, kan per situatie verschillen. Bestuursorganen hebben in de Omgevingswet een grote mate van vrijheid, om beleidsdocumenten naar eigen inzicht in te richten en op elkaar af te stemmen. Zo kan de raad vooraf geïnformeerd worden of om advies gevraagd worden. Ook kan het zijn dat de raad vanwege het budgetrecht (artikel 189 Gemeentewet) betrokken moet worden. Als het programma activiteiten bevat waarvoor gemeentelijke financiële middelen nodig zijn, moet de gemeenteraad hiervoor toestemming geven. Een andere optie om de raad een rol in de besluitvorming te geven is door de essentie / hoofdlijnen van het uitgewerkte thematische of gebiedsgerichte beleid in het programma op te nemen in de omgevingsvisie.
De raad kan dus zeker een rol spelen bij een programma, maar kan deze niet vaststellen. Uiteraard blijft het mogelijk om een beleidsdocument, niet zijnde een programma, door de raad te laten vaststellen. Nadeel is wel dat deze niet te zien is op het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) en dus het beleid over de fysieke leefomgeving niet compleet is binnen het DSO. Deze 'losse' beleidsdocumenten kunnen op www.overheid.nl gepubliceerd worden.
Ons advies is, voorafgaand aan elk visie en beleidstraject, goed na te denken over de formele status van het stuk binnen het beleidshuis van de gemeente, conform de Omgevingswet.
