Nederland wil de luchtverontreiniging door de industrie verder verminderen. Om dit te bereiken, blijkt er juridisch meer mogelijk dan wat al jaren gebruikelijk is. Zeker nu de nieuwe Omgevingswet in aantocht is. Harm Borgers licht het rapport waaruit dit blijkt toe. Manja Touber van de provincie Noord-Holland vertelt over de pilots die strenger vergunnen in de praktijk gaan toetsen.
De lucht in Nederland is schoner dan vroeger, maar nog steeds zorgt de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen voor veel slachtoffers. Jaarlijks sterven ongeveer 11.000 mensen een vroegtijdige dood en hebben tienduizenden mensen last van ernstige gezondheidsklachten. De industriesector draagt 10% bij aan de gezondheidsschade vanuit binnenlandse bronnen. De ondertekenaars van het Schone Lucht Akkoord (SLA) willen dat deze gezondheidsschade in 2030 de helft minder is dan nu. Het gaat dan in het bijzonder om de emissie van fijnstof, stikstofoxiden en ammoniak. Het SLA is ondertekend door het Rijk, de provincies en meer dan 100 gemeenten. Gemeenten en provincies zijn het bevoegd gezag om vergunningen te verlenen of te weigeren voor bedrijfsmatige emissies naar de lucht.
Harm Borgers van adviesbureau KokxDeVoogd schreef samen met zijn collega Roos Molendijk het rapport Schone lucht dankzij resultaatgerichte grenswaarden voor industriële emissies. 'Het bevoegd gezag geeft nog onvoldoende invulling aan de doelen die het SLA nastreeft', aldus Borgers. 'Het mag, kan en moet scherper met het vergunnen, met name bij de grote industriële bedrijven.'
Volgens Borgers zijn er 3 aanvullende manieren om te kijken naar de vraag hoe we kunnen zorgen voor minder emissie. 'Vergelijk het met kijken door een varifocusbril', zegt Borgers. 'Door de onderkant van de bril zien we wat dichtbij is: dat zijn de technische mogelijkheden van een bedrijf. Welke technieken gebruikt een bedrijf en wat betekenen die voor de uitstoot? Welke normen horen daarbij?' In het midden van de bril, op het tweede niveau, kijken we naar een bedrijf in zijn omgeving. Borgers: 'Wat veroorzaakt dit bedrijf op deze plek, gelet op alle belangen die hier spelen? Dan neem je ook het omgevingsplan en de milieueffectrapportage in ogenschouw. Boven in de bril, op het 3e niveau, kijken we in de verte. Hoe ziet de kwaliteit van de lucht er nu en in de toekomst uit? Wat is hier nodig om die kwaliteit van de leefomgeving te garanderen? Voor zeer grote bedrijven kijk je soms zelfs letterlijk in de verte: sommige hebben invloed op de uitstoot op provinciaal en landelijk niveau. Dat geldt bijvoorbeeld voor elektriciteitscentrales.'
Volgens Borgers zijn we gewend om alleen van dichtbij te kijken: het bevoegd gezag geeft vergunningen af voor de installaties die bedrijven in hun vergunningaanvraag zetten. Het probleem hierbij is dat het bedrijf zelf de keuze maakt voor een machine. Daarvoor maakt het gebruik van een lijst met Best beschikbare technieken (BBT). De EU heeft per industrietak vastgesteld wat de BBT zijn, ofwel de technieken die emissies en andere nadelige gevolgen voor het milieu van een bedrijf moeten minimaliseren. Hierbij geldt een boven- en ondergrens voor de hoeveelheid verontreinigende stoffen die de verschillende BBT uitstoten: de emissiegrenswaarden. Het verschil tussen de bovenste en de onderste grenswaarde is vaak groot: de hoogste grenswaarde van sommige BBT is soms tot wel 20 keer groter dan de laagste grenswaarde. Een voorbeeld: de waarden voor stikstofoxiden bij naverbranders mogen zich bevinden tussen 5 en 130 mg/Nm3. Veel vergunningaanvragen voor BBT zitten tegen de hoogste grenswaarde aan, omdat die BBT vanuit bedrijfseconomisch opzicht interessanter zijn voor een bedrijf. Het bedrijf doet daarmee op het eerste oog juridisch niets verkeerd. Het houdt zich immers aan de EU-richtlijnen.
'We moeten een beter begrip krijgen van het omgaan met emissiegrenswaarden', vindt Borgers. 'Het bevoegd gezag moet niet alleen kijken of BBT onder de hoogste grenswaarde zitten. Het uitgangspunt zou moeten zijn met welke uitstoot we de beste resultaten krijgen voor de gezondheid van omwonenden en voor het milieu in het algemeen. Dat kun je voor elkaar krijgen door beleid te maken, dat aansluit bij de doelen van het SLA en de normen van de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO). De WHO heeft aangegeven dat de bestaande milieukwaliteitsgrenswaarden te hoog zijn om een goede gezondheid te waarborgen. Ook in de Omgevingswet staat klip en klaar dat we de gezondheid en het milieu moeten beschermen.'
Volgens Borgers is de inwerkingtreding van de Omgevingswet een gouden kans om de doelen van het SLA te bereiken: 'Gemeenten en provincies moeten inspelen op de nieuwe werkelijkheid door emissiegrenswaarden te stellen, die laag genoeg zijn om schone lucht te verkrijgen. Wat is het beste voor het milieu en voor de gezondheid van de mensen in de buurt van een bedrijf? Daar kies je als bevoegd gezag een emissiewaarde bij. Vervolgens is het aan de bedrijven om een techniek te kiezen waardoor de emissie onder die grenswaarde blijft. Zo stimuleer je bedrijven om te zorgen voor installaties en bedrijfsprocessen met een emissie die aan de onderkant zit van de toegestane emissiewaarden, in plaats van aan de bovenkant.'
De huidige jurisprudentie over vergunningen gaat er nog vanuit dat een bedrijf in zijn recht staat, als het kiest voor BBT waarvan de emissie onder het plafond blijft dat de EU heeft gesteld. Een strenger vergunningenbeleid van de bevoegd gezagen kan zorgen voor nieuwe jurisprudentie, waarbij bedrijven kiezen voor BBT met een emissie die dichter bij de bodem zit van de BBT-range. Als een bedrijf van mening is dat de onderkant van de BBT-range niet haalbaar is, moet het bedrijf dit technisch en economisch onderbouwen.
De provincie Noord-Holland gaat toetsen of en hoe dit in de praktijk werkt. En watde juridische en financiële consequenties zijn. Manja Touber is beleidsadviseur leefbaarheid bij de provincie Noord-Holland en voorzitter van de themagroep Industriële emissies binnen het SLA. 'De wettelijke kaders bieden ruimte om scherp te vergunnen', vertelt zij. 'Dat kan door emissiegrenswaarden te stellen die aan de onderkant van de BBT-range zitten. We gaan dit in de praktijk testen in 4 pilots. Hiervoor kiezen we bedrijven waarvan wij denken dat we er milieu- en gezondheidswinst kunnen behalen. Bijvoorbeeld bedrijven die een revisie- of actualisatievergunning aanvragen. Als een bedrijf niet kan voldoen aan de nieuwe grenswaarden, dan moet het motiveren waarom dat zo is. We leggen de bewijslast bij het bedrijfsleven neer.'
De provincie kiest ervoor om ook de uitstoot van Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) aan te pakken. Die worden niet genoemd in het SLA, maar trekken wel een grote wissel op de gezondheid. Touber: 'Het probleem met ZZS is dat hiervoor vaak geen grenswaarden staan in de BBT-conclusies van de zogenoemde BREF's. Voor de ZZS wordt verwezen naar de emissiegrenswaarden in artikel 2.5 van het Activiteitenbesluit, maar dat is naar ons idee niet genoeg. Voor ZZS geldt namelijk ook een minimalisatieverplichting in het Activiteitenbesluit. Je zult voor ZZS eenzelfde afweging moeten maken in het kader van BBT. Dit kan door in een maatwerkvoorschrift een lagere normering toe te passen, net als bij de hiervoor geschetste BBT-afweging. Als bedrijf kun je niet zeggen dat een stof voldoet aan de emissiegrenswaarde in het Activiteitenbesluit en per definitie geoorloofd is. Wat ZZS betreft, streven we – in navolging van de minimalisatieverplichting – uiteindelijk naar een nul-emissie.'
Welke advies hebben Borgers en Touber voor de bevoegd gezagen? 'Op alle niveaus is een gedragsverandering nodig', zegt Borgers. 'Eerst moet iedereen zich ervan bewust worden dat het beter kan en dat er meer moet. De Omgevingswet gaat daarbij helpen, maar het is nodig om het eigen beleid van de provincie en gemeente aan te passen. Als het beleid ontbreekt of niet scherp genoeg is, dan kun je niet streng zijn bij het vergunnen.' Touber sluit daarbij aan: 'Als je een ander ambitieniveau nastreeft, dan moet je dat zelf regelen. In de Europese regelgeving staat dat je milieu en gezondheid moet meewegen in je beleid. Ga die uitdaging als bevoegd gezag aan.'
De themagroep Industrie van het SLA heeft een modeltekst opgesteld voor de nota Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) voor de industriesector. Bestuurders kunnen dit als sjabloon gebruiken voor lokaal schoneluchtbeleid voor industriële bedrijven. Daarnaast stelde adviesbureau KokxDeVoogd een modeltekst op voor de veehouderijbranche.
Juridische mogelijkheden om te komen tot scherper vergunnen in de veehouderijbranche
Rapport: Schone lucht dankzij resultaatgerichte grenswaarden voor industriële emissies
