De laatste jaren blijkt dat overheden steeds vaker het voorkeursrecht inzetten als grondbeleidsinstrument om de gewenste regie te kunnen voeren over uiteenlopende vormen van gebiedsontwikkeling.
Eind januari van dit jaar publiceerde Rogeo, een adviesbureau gespecialiseerd in het bieden van geo-informatie ten behoeve van gebiedsontwikkeling, onder de titel “Voorkeursrecht: grip op gebiedsontwikkeling en grondbeleid” over de periode 2020-2024 het volgende overzicht van het aantal keren dat een voorkeursrecht werd gevestigd:
De vermelde aantallen zien uitsluitend op de voorkeursrechtbeschikkingen door de gemeenteraad; de vestigingen door het college van burgemeester en wethouders van voorlopige voorkeursrechten zijn daarbij niet meegerekend omdat dat anders een vertekend beeld zou geven nu het om eenzelfde gemeente gaat. Voorkeursrechten worden vrijwel uitsluitend door gemeenten gevestigd (in die periode van vijf jaar slechts één keer door een provincie en eveneens één keer door het Ministerie van BZK, in het laatste geval met het oog op de beoogde ontwikkeling van een nieuwe kazerne met bijbehorende voorzieningen voor het Korps Commando Troepen). Uit de onderliggende data komt naar voren dat in totaal 214 gemeenten – dat wil zeggen 60% van het totaal aantal gemeenten – in de onderzochte periode het voorkeursrecht hebben gevestigd. In het gros van de gevallen (69%) vond de vestiging plaats met het oog op ontwikkeling van gronden voor woningbouw. Dat is niet vreemd gelet op de enorme bouwopgave waar veel gemeenten voor staan. Op de tweede plaats (24%) kwamen de beoogde functies bedrijven, kantoren en detailhandel. Voor functies als infrastructuur, recreatie/sport, energie en natuur werd het voorkeursrecht gemiddeld in 3% van alle gevallen gevestigd.
Gedurende langere tijd zat het voorkeursrecht als instrument van grondbeleid wel in de gereedschapskist die overheden ten dienste staat om het ruimtelijk beleid vorm te geven, maar werd het maar mondjesmaat ter hand genomen. Volgens de door Rogeo gepresenteerde cijfers ging het bijvoorbeeld in de periode 2012 tot en met 2016 om gemiddeld 50 voorkeursrechtvestigingen per jaar, waarbij de kanttekening past dat over die periode zowel voorlopige als definitieve voorkeursrechten van eenzelfde gemeente werden meegeteld. Vanwege de maatschappelijke urgentie om woningbouw in Nederland te versnellen, komt de laatste jaren herhaaldelijk de oproep voorbij om het bestaande grondbeleidsinstrumentarium, waaronder het voorkeursrecht, beter te benutten.
Dat die oproep in gemeenteland is gehoord, lijken de bovenvermelde cijfers over de vestiging van een voorkeursrecht te bevestigen. Ook dit jaar zal het naar verwachting gaan om een flink aantal voorkeursrechtbeschikkingen: de telling wijst uit dat vanaf 1 januari 2025 tot en met 29 april 2025 in totaal al 42 keer door een gemeenteraad een voorkeursrecht is gevestigd. Als men dat aantal extrapoleert voor heel 2025 zou dat uitkomen op circa 130 voorkeursrechtvestigingen, hetgeen min of meer in lijn zou liggen met het aantal vestigingen gedurende 2024. Hoe dan ook is duidelijk sprake van een stijgende trend in het aantal voorkeursrechtvestigingen en de verwachting lijkt gewettigd dat daaraan gezien de grote woningbouwopgave voorlopig geen einde zal komen.
Waarom een voorkeursrecht vestigen?
Het voorkeursrecht als bedoeld in hoofdstuk 9 van de Omgevingswet kent nog steeds dezelfde doelstellingen als onder de Wet voorkeursrecht gemeenten het geval was:
het verkrijgen van een voorrangspositie op de grondmarkt zodat het betrokken overheidslichaam als eerste in de gelegenheid is om te koop komende gronden te verwerven;
het houden van de regie te over de beoogde ontwikkeling van een locatie;
het tegengaan van prijsopdrijving en grondspeculatie.
Vrijwel altijd vindt de vestiging van een gemeentelijk voorkeursrecht plaats in twee stappen. Eerst wordt door het college van burgemeester en wethouders een zogeheten voorlopig voorkeursrecht gevestigd, dat maximaal drie maanden van kracht is. Binnen die termijn neemt de gemeenteraad vervolgens een voorkeursrechtbeschikking, waarmee het voorkeursrecht wordt gecontinueerd. De kracht van het voorkeursrecht schuilt voor een belangrijk deel in de timing, in dit geval de inzet van dit instrument in een (zeer) pril stadium van omgevingsrechtelijke besluitvorming. Juist dan immers is er een maximale mogelijkheid om het grondbeleid zo te sturen dat optimaal wordt bijgedragen aan een tijdige en kostenefficiënte realisatie van de gemeentelijke plannen voor een gebied. Naarmate men dichter komt bij het moment waarop definitief wordt besloten omtrent de toedeling van nieuwe of gewijzigde functies aan een locatie (dus: de vaststelling van een wijziging van het omgevingsplan), is de kans om het grondbeleid daarbij te laten aansluiten navenant afgenomen. In dat geval wordt de gemeente die wil verwerven om de gebiedsdoelen te halen, naar alle waarschijnlijkheid geconfronteerd met grondversnippering, prijsopdrijving en partijen die in de tussentijd een grondpositie en daarmee een onderhandelingspositie hebben ingenomen die kan schuren met hetgeen de gemeente voor ogen staat.
Wat kunnen wij (Overwater) hierin betekenen?
Overwater Grondbeleid Adviesbureau B.V. staat sinds jaar en dag gemeenten door heel het land bij als zij een voorkeursrecht willen vestigen. Ons motto is dat wij de desbetreffende gemeente volledig ontzorgen. Dat doen wij door alle voor de besluitvorming door het college en raad benodigde stukken op te stellen, de bekendmakingsbrieven aan belanghebbenden op te stellen, een planning te maken en deze te bewaken, de kennisgeving van de terinzagelegging in het Gemeenteblad en de stukken voor de inschrijving van de voorkeursrechtbeschikking in de openbare registers te verzorgen.
Elk vestigingstraject is gebaseerd op een door ons uitgevoerd onderzoek naar de grondslag waarop de voorkeursrechtbeschikking dient te worden genomen. Zo’n onderzoek blijkt in de praktijk vaak meer voeten in de aarde te hebben dan wellicht gedacht. Dat heeft onder andere te maken met jurisprudentie die leert dat rekening moet worden gehouden met bestaande, maar niet-gerealiseerde functies, met eventuele wijzigingsbevoegdheden in een nog vigerend bestemmingsplan, met de vraag of een bepaalde functie in een structuurvisie (tot stand gekomen onder de Wro) met voldoende mate van concreetheid is omschreven, als ook met de vraag of de eerder in een structuurvisie toegedachte functie nog steeds de actuele gemeentelijke visie op de gewenste ontwikkeling vertolkt. Bovendien moet uiteraard ook het overgangsrecht rond de inwerkingtreding van de Omgevingswet in acht worden genomen. Wat het er verder niet eenvoudiger op maakt, is dat de Omgevingswet naast de omgevingsvisie ook het programma als mogelijke grondslag vermeldt, maar uit de parlementaire geschiedenis bepaald niet glashelder volgt aan welke eisen een programma precies dient te voldoen. Daardoor ligt soms de vraag voor of een beleidsdocument wel of niet als programma kwalificeert en of het voorkeursrecht al dan niet op basis van dat beleidsdocument kan worden gevestigd dan wel gecontinueerd.
De inschrijving van een voorkeursrechtbeschikking in de openbare registers is een secuur werkje. Tijdige inschrijving van de voorkeursrechtbeschikking is beslissend voor de inwerkingtreding van het voorkeursrecht. Het tijdstip van inwerkingtreding is het tijdstip waarop de stukken ter inschrijving worden aangeboden. Het aanbieden van de stukken aan het Kadaster kan geschieden via het elektronische systeem van Syvas, maar veel gemeenten blijken nog niet daarover te beschikken. In dat geval kunnen de stukken in fysieke vorm ter inschrijving worden aangeboden, maar daaraan worden door het Kadaster strenge eisen gesteld. Als er rond de inschrijving iets fout gaat, kan dat verstrekkende gevolgen hebben. Zo heeft een inschrijving die plaatsvindt na verloop van vier dagen vanaf de bekendmaking van de voorkeursrechtbeschikking aan belanghebbenden, tot gevolg dat het voorkeursrecht “onverwijld” moet worden ingetrokken. Weliswaar kan het college (voor wat betreft een voorlopig voorkeursrecht) dan wel de raad (indien het gaat om een definitief voorkeursrecht) dan opnieuw een voorkeursrechtbeschikking nemen en die tijdig inschrijven, maar in de tussentijd kunnen er dan vervreemdingen van de aan te wijzen gronden (of de beperkte rechten daarop) hebben plaatsgevonden die de doelstellingen van de voorkeursrechtvestiging (voorrangspositie gemeente, voorkomen van verstoring van de gewenste regierol respectievelijk grondversnippering en speculatie) ondermijnen.
In de regel gaat de begeleiding van een voorkeursrechtvestiging gepaard met advisering van de betrokken gemeente over onder andere:
eventuele aanbiedingen van grond aan de gemeente;
de beoordeling van eventuele vrijstellingen van de aanbiedingsplicht, bijvoorbeeld wegens ingeschreven koop(optie)overeenkomsten;
de afhandeling van ingekomen zienswijzen tegen het ontwerp van de voorkeursrechtbeschikking van de raad en van bezwaren tegen het college – en het raadsbesluit;
de inrichting en timing van omgevingsrechtelijke besluiten die een grondslag kunnen vormen voor de continuering van het voorkeursrecht.
Daarnaast kunnen wij als bureau de gemeente begeleiden bij het formuleren van een grondverwervingsstrategie, het uitvoeren van de minnelijke grondverwerving, de (bij het uitblijven van minnelijke overeenstemming) te volgen onteigeningsprocedure, in voorkomende gevallen anterieure overeenkomsten opstellen en adviseren over gemeentelijke gronduitgifte met inachtneming van de zogeheten Didam-regels.
Het voorgaande laat onverlet dat wij ook marktpartijen adviseren op het vlak van het voorkeursrecht. Het gaat dan met name om vragen als:
hoe kan ik als ontwikkelaar mijn afspraken met een grondeigenaar het beste contractueel vastleggen?
waarmee moet rekening worden gehouden als het gaat om de inschrijving van een koop(optie)overeenkomst om te worden vrijgesteld van de aanbiedingsplicht jegens de gemeente als er een voorkeursrecht op de grond mocht worden gevestigd?
hoe kan de gemeente die een voorkeursrecht heeft gevestigd het beste benaderd worden om de eigen belangen van de marktpartij zoveel mogelijk veilig te stellen?
