In deze tijd van het jaar wordt er traditioneel volop teruggeblikt op het afgelopen jaar en vooruitgeblikt naar het nieuwe jaar. Er zijn vrolijkere onderwerpen om zo’n exercitie te doen dan met het nationale hoofdpijndossier stikstof, maar het blijft nu eenmaal een belangrijk onderwerp in ons werkveld. Denk aan de industrie die amper kan uitbreiden en vastloopt in het doorlopen van verduurzamingstrajecten, maar ook aan gebiedsontwikkelingen die niet langer via een voortoets met intern salderen zijn in te passen, maar waarvoor een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit (natuurvergunning) moet worden verkregen.
De juridische highlights in het stikstofdossier zijn de 18 december-uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) over wijziging van de jurisprudentielijn voor intern salderen (ECLI:NL:RVS:2024:4923 (Rendac) en ECLI:NL:RVS:2024:4909 (Amercentrale)). Dit is een beetje valsspelen, want deze uitspraken zijn nog net uit 2024, maar de uitspraken zijn game changers en verdienen een vermelding in deze terugblik.
De essentie van de uitspraken is dat intern salderen een mitigerende maatregel is. Net als iedere andere mitigerende maatregel mag intern salderen niet al worden toegepast in het kader van de eerste ‘hoogover’ toets (voortoets) om te bekijken wat per saldo de stikstofdepositie van een project is in de nieuwe situatie vergeleken met de bestaande vergunde situatie (referentiesituatie). Mitigerende maatregelen – en dus ook intern salderen – komen aan de orde in het kader van het grondige natuuronderzoek dat we de passende beoordeling noemen. Als er een passende beoordeling moet worden gedaan, betekent dat ook dat er een natuurvergunningplicht aan de orde is. deze vergunning wordt verleend als uit de passende beoordeling blijkt dat het nieuwe of gewijzigde project de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet aantast.
Wellicht komt een nieuwe/gewijzigde project – zonder intern te hoeven salderen of andere mitigerende maatregelen toe te passen – met vlag en wimpel door de voortoets, omdat op basis van objectieve gegevens al kan worden uitgesloten dat het nieuwe/gewijzigde project significante negatieve gevolgen heeft. Als dat niet het geval is en intern salderen de reddingsboei is van het project, dan wordt in de passende beoordeling onderzocht hoe deze mitigerende maatregel uitwerkt en of er geen sprake is van aantasting van de natuurlijke kenmerken van het betrokken Natura 2000-gebied(en). Vaak zal met toepassing van intern salderen de conclusie kunnen worden getrokken dat dit goed gaat en de natuurvergunning zou kunnen worden verleend.
Het probleem is dat er in het kader van de passende beoordeling ook moet worden bezien en gemotiveerd of de mitigerende maatregel van het salderen wel (geheel of gedeeltelijk) mag worden geclaimd voor het project of dat de ‘stikstofwinst’ nodig is als instandhoudings- of passende maatregel voor natuurherstel. Dit heet het additionaliteitsvereiste. Bij gebreke van aantoonbaar stevige en ecologisch goed onderbouwde natuurherstelpakketten, is het leveren van een deugdelijke motivering vaak lastig. Kortom, het vergunningplichtig zijn van intern salderen zou een veel minder groot issue zijn als het additionaliteitsvereiste er niet zou zijn of er sprake zou zijn van solide natuurherstelmaatregelen. Er is in toenemende kritiek op het additionaliteitsvereiste, althans op de toepassing van dit vereiste door de ABRvS (zie onder andere: Een herbezinning op het additionaliteitsvereiste, Mr A. Collignon en mr J. Tingen, BR 2025/55).
Aangezien de nieuwe jurisprudentielijn direct van toepassing werd, heeft dit gevolgen gehad voor lopende zaken zoals voor de beroepszaak met betrekking tot de natuurvergunning voor Schiphol (ECLI:NL:RBDHA:2025:9782). De rechtbank Den Haag heeft de natuurvergunning vernietigd, omdat met betrekking tot stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden niet voldaan is aan de eisen die gelden voor intern (en extern) salderen.
Een belangrijke uitspraak in verband met de 18 december uitspraken is de uitspraak van de ABRvS over het woningbouwproject Overduin in Egmond aan den Hoef (ECLI:NL:RVS:2025:2404). Dit woningbouwproject wordt gerealiseerd op voormalige agrarische gronden. In die zaak stond de vraag centraal of intern mag worden gesaldeerd met algemene regels voor bemesten via een voortoets. De redenering van het college van GS en ontwikkelaar was dat het stoppen met bemesten op de projectlocatie geen mitigerende maatregel is, maar een feitelijk en onvermijdelijk gevolg van de beoogde woningbouw. De ABRvS ziet dat anders en redeneert vanuit het projectbegrip: er is sprake van een nieuw project en het stoppen met bemesten is geen onderdeel van dat project, maar een mitigerende maatregel. En voor mitigerende maatregelen geldt dat die niet mogen worden betrokken in de voortoets, maar in de passende beoordeling – zie de 18 december uitspraken.
De ABRvS preciseert in de Overduin-uitspraak verder dat het additionaliteitsvereiste alleen betrekking heeft op dat deel van de referentiesituatie dat wordt gebruikt om intern te salderen. Er hoeft dus niet voor de hele referentiesituatie te worden gemotiveerd dat dit geen instandhoudings- of passende maatregel hoeft te zijn.
De ontwikkelingen in het stikstofdossier hangen in hoge mate af van de koers en de slagvaardigheid van het nieuwe kabinet. Er is dringend actie nodig om de stikstofoverbelaste Natura 2000-gebieden aan te pakken en te herstellen om zo op de langere termijn ontwikkelruimte te creëren. Op de kortere termijn zijn er wellicht een paar deeloplossingen mogelijk die ruimte bieden om een project te starten of te wijzigen zonder natuurvergunning of de vergunningprocedure te versoepelen. We noemen in dit verband de rekenkundige ondergrens, de ontwerp-AMvB vergunningvrije verduurzaamingsactiviteiten en het European Grids Package.
De lijn van de 18 december uitspraken wordt in allerlei projecten toegepast waarbij het niet altijd eenvoudig blijkt om in de passende beoordeling de toets aan het additionaliteitsvereiste goed te doen en ecologisch te motiveren. Voor sommige projecten – met name woningbouw en projecten met beperkte stikstofdepositie – blijft de hoop van met name initiatiefnemers gericht op de introductie van een zodanige hoge rekenkundige ondergrens voor stikstofdepositie die maakt dat dit soort projecten zonder natuurvergunning doorgang kan vinden. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft geadviseerd over de mogelijkheid van een rekenkundige ondergrens voor stikstofdepositie van 1 mol/hectare/jaar (https://www.raadvanstate.nl/adviezen/@149237/w11-25-00063-iv). Daarbij gaat het om toepassing van die grens in de voortoets en in de passende beoordeling. Het expert-oordeel dat ten grondslag ligt aan deze rekenkundige ondergrens gaat uit van het ontbreken van een causaal verband tussen de depositiebijdrage en een individuele bron van stikstofemissie. De Raad van State wijst echter op het modelmatig kunnen berekenen van stikstofdepositie en het feit dat er depositie is, ook al kun je het wellicht niet meten. Haar conclusie is dat de voorgestelde ondergrens juridisch kwetsbaar is.
Het is nu aan het (nieuwe) kabinet om samen met de provincies te bezien hoe het verder moet. Waar het uiteindelijk om gaat is wat de depositie doet met de Natura 2000-gebieden en of met de best wetenschappelijke kennis is vast te stellen dat depositie van een project (of categorieën projecten) geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van een gebied met zich brengt.
Deze AMvB voorziet in de aanwijzing van bepaalde verduurzamingsactiviteiten met kleine en tijdelijke stikstofemissies als natuurvergunningvrij, zodat deze sneller kunnen worden uitgevoerd (https://www.internetconsultatie.nl/amvbvergunningvrijeverduurzamingsactiviteiten/b1). In de toelichting staat dat deze AMvB geen nieuwe regels schept, maar verduidelijkt voor welke verduurzamingsactiviteiten met kleine en tijdelijke stikstofemissies in ieder geval geen passende beoordeling vereist is en geen natuurvergunningplicht geldt, omdat zij worden geacht direct verband te houden met of nodig te zijn voor het beheer van een Natura 2000-gebied.
Tot slot nog een sprankje hoop vanuit Brussel voor duurzame energieprojecten: de Europese Commissie is bezig met het voorbereiden van plannen voor het verkorten van vergunningprocedures voor duurzame energieprojecten en het soepeler toepassen van milieu- en natuurregels zoals regels voor stikstof (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_25_2945).
In een volgend blog gaan we nader in op stikstof en verduurzamingsprojecten.
