Stikstofdepositie en de wet, een ongemakkelijk gevoel

Nieuwe deposities

De bioscoopbezoeker die net te laat is, staat in mijn voorbeeld voor een initiatiefnemer waarvan de toekomstige ontwikkeling, zoals de bouw van een woonwijk, zorgt voor enige stikstofdepositie op Natura 2000-gebied. Voor wat betreft nieuwe initiatieven en stikstofdepositie op Natura 2000- gebied, is in ons land artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming van belang. Daarin wordt globaal gesteld dat projecten die een significant gevolg kunnen hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen niet zonder vergunning kunnen worden uitgevoerd. Door de hoge bestaande achtergronddepositie aan stikstof, is het verlenen van zo’n vergunning nu echter veelal niet mogelijk. Maar is dat voor kleine deposities wel juist?

In de wet gaat het erom, dat het nieuwe initiatief geen significant negatief gevolg mag hebben. De crux zit hem in dat woord ‘significant’. Wat wordt daar nou mee bedoeld? De Wet natuurbescherming vormt een uitwerking van de verplichtingen uit de Europese Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn en uitspraken van het Europese Hof van Justitie zorgen voor duidelijkheid. Een werkbare omschrijving van het begrip significant volgt uit de overweging van Advocaat Generaal Sharpston (1): “Het vereiste dat de bedoelde gevolgen ‘significant’ zijn, beoogt een minimumdrempel te bepalen. Plannen of projecten die geen merkbare gevolgen voor het gebied hebben vallen erbuiten. Indien alle plannen of projecten die enig gevolg voor het gebied kunnen hebben, onder artikel 6, lid 3, zouden vallen, bestond het gevaar dat alle activiteiten op of nabij het gebied wegens overdreven wetgevingsijver onmogelijk werden.”

Wil een nieuwe ontwikkeling een significant gevolg hebben, dan moeten de gevolgen dus merkbaar zijn, zo volgt uit rechtsspraak van het Hof van Justitie over de Habitatrichtlijn. De gevolgen van kleine deposities, in de orde van grote van 0,01-0,1 mol per hectare per jaar, die op een klein gebied neerslaan zullen niet voor merkbare gevolgen voor instandhoudingsdoelstellingen kunnen zorgen. Een dergelijke depositie komt overeen met circa 0,14 – 1,4 gram stikstof per hectare per jaar. Ter vergelijking; de hoeveelheden stikstof in de uitwerpselen van honden bedraagt circa 14 gram stikstof per dag (2) en in de uitwerpselen van ganzen circa 2 gram per dag (3). De hoeveelheid stikstofdepositie die door een ruimtelijke ontwikkeling als de komst van een kleine woonwijk per jaar wordt veroorzaakt is vaak minder dan de hoeveelheid stikstof die één vos, hond of gans in één dag uitscheidt. Van een merkbaar effect in de vegetatie kan bij een dergelijk lage depositie geen sprake zijn, doordat deze depositie verspreidt valt over één hectare en over een tijdsperiode van een jaar. De zeer geringe toename aan depositie gaat op in de grote dagelijkse en jaarlijkse variatie die er is in stikstofdepositie in het systeem. Van een merkbaar, significant gevolg kan daarmee geen sprake zijn, zoals bevestigd wordt door een groeiend aantal uitspraken van de Raad van State (4). Toch wordt een vergunning voor zo’n hoeveelheid stikstof niet eenvoudig verleend.

Wat bij deze aarzeling, om een vergunning te verlenen voor kleine deposities, misschien meespeelt, is dat de effecten van een plan of project samen met de effecten van andere plannen en projecten moeten worden beoordeeld (artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming). Uit jurisprudentie blijkt echter dat onzekere toekomstige gebeurtenissen en reeds voltooide plannen en projecten niet meegenomen hoeven te worden bij de beoordeling van deze ‘cumulatieve’ gevolgen (5). De stikstofdepositie van afgeronde plannen en projecten maken daarmee onderdeel uit van de achtergronddepositie. Vastgestelde plannen die nog niet geheel zijn uitgevoerd dienen wel meegenomen te worden bij de cumulatietoets. Juist deze vastgestelde plannen zorgen ervoor dat de komende jaren de stikstofdeposities in grote delen van het land zal dalen. Dit blijkt uit de Grootschalige Concentratie- en Depositiekaarten (GCN en GDN-kaarten) van het RIVM (6). Deze kaarten geven een grootschalig beeld van de stikstofdepositie in Nederland in de huidige situatie en in de toekomst. Voor de toekomstige situatie wordt daarbij uitgegaan van een scenario met een relatief hoge economische groei (2,5%) en de gevolgen van vaststaand Nederlands en Europees beleid. Voorbeelden van dergelijk vaststaand beleid zijn Europese afspraken over de uitstoot van personenauto’s en vrachtauto’s, het Energieakkoord voor duurzame groei, de gevolgen van de meststoffenwet of het besluit huisvesting over emissiearme stallen in de landbouw. De gevolgen van voorgenomen beleid worden niet meegenomen in het scenario. Deze kaarten van het RIVM zijn dus goed toepasbaar voor het uitvoeren van een cumulatietoets. Doordat dit vaststaande beleid zorgt voor een aanzienlijke daling van de stikstofdepositie de komende vijf en tien jaar, kom je ook in een cumulatietoets tot de conclusie dat een kleine depositie geen significante gevolgen kan hebben.

Om terug te komen op het voorbeeld uit de inleiding; veel nieuwe bioscoopbezoeker doen dus heel zachtjes en houden zich netjes aan de regels. Het is vreemd dat die dan toch niet worden toegelaten tot de film…..

Bestaande deposities

De herrie in de bioscoopzaal staat in mijn voorbeeld voor de huidige, hoge achtergronddepositie van stikstof. En de mensen die verantwoordelijk zijn voor het lawaai in de bioscoopzaal, staan voor huidige activiteiten die lokaal, regionaal of landelijk voor grote stikstofdeposities zorgen op Natura 2000-gebieden.

De gemiddelde achtergronddepositie bedraagt in Nederland zo’n 1.600 mol/ha/j maar er zijn locaties waar de depositie ruim boven de 2.000 mol/ha/j komt. Vooral op de arme zandgronden zijn de Kritische Depositie Waarden (KDW), de grens waarboven het risico bestaat dat de kwaliteit van het habitat significant wordt aangetast als gevolg van de verzurende en/of vermestende invloed van atmosferische stikstofdepositie, van veel beschermde vegetaties zeer veel lager dan de huidige achtergronddepositie. Regelmatig is daar sprake van overschrijdingen van de KDW met meer dan 1000 mol/ha/j (7).

Veel van onze Natura 2000-gebieden liggen op deze arme zandbodems en juist hier zijn de problemen door extra stikstofdepositie groot. Enerzijds heeft stikstof een vermestende, werking. Juist op de arme zandbodems leven soorten die zijn aangepast aan een leefomgeving met weinig stikstof (8). Daarnaast heeft de depositie ook een verzurend effect. Een bodem heeft een zekere bufferende werking wanneer het gaat om de verzurende effecten van stikstofdepositie, alleen is deze bufferende werking op arme bodems erg beperkt. Met een voortdurende stikstofdepositie worden de bodemomstandigheden op de arme zandgronden steeds slechter. Herstelmaatregelen, zoals het plaggen van bodems of het maaien van vegetatie, zijn daarbij niet genoeg om deze verstoring tegen te gaan. Op de arme zandbodems is een daadwerkelijk daling van de depositie hard nodig om verdere negatieve gevolgen in te voorkomen (9). Het zijn dus juist de arme zandbodems waar de effecten van stikstofdepositie het grootst zijn. Ongelukkigerwijs zijn het ook deze zelfde arme zandbodems waar de stikstofemissie vaak zeer hoog is, door een hoge dichtheid aan veehouderij (10).

De huidige hoge achtergronddepositie, die grote, significante verstorende gevolgen heeft voor instandhoudingsdoelstellingen, is niet in overeenstemming met de Habitatrichtlijn. In artikel 6.2 stelt deze richtlijn: “De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben”. De overheid dient hier dus in te grijpen en dient passende maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats niet verslechtert. Belangrijk daarbij is ook dat uitstel van dergelijk ingrijpen wettelijk niet kan worden verleend (11). Haast is dus geboden.

De huidige stikstofproblematiek is niet nieuw. Al sinds de jaren zeventig wordt gewaarschuwd dat maatregelen nodig zijn om de uitstoot van stikstof te beperken om de biodiversiteit in ons land te beschermen. Vanaf de jaren negentig is de totale depositie gedaald door onder meer technische maatregelen. Maar de laatste jaren echter stagneerde deze daling. Zo is de achtergronddepositie van ammoniak al weer enige jaren min of meer stabiel (12).

Het huidige wetsvoorstel ‘Wet stikstofreductie en natuurverbetering’, zal niet leiden tot de sterke beperking van stikstofdepositie die nodig is, met name niet op de arme zandgronden. Het voorstel kent weliswaar een streefwaarde, om in 2030 op ten minste 50% van het areaal van de voor stikstofgevoelige habitats de KDW niet te overschrijden. Maar dit areaal bevindt zich grotendeels op die plekken waar de overschrijding van de KDW nu relatief beperkt is en waar het bufferend vermogen van de bodem groter is. Op de arme zandgronden van de Veluwe, Twente, Noord-Brabant en het noorden van Limburg zullen met dit voorstel de stikstofdeposities nog steeds vele honderden mol/ha/j te hoog zijn (13). Zoals ook door de commissie Remkes benadrukt in haar eindadvies, zal dit wetsvoorstel dan ook niet voldoende zijn om de natuurdoelstellingen te realiseren. Dit voorstel lijkt daarmee niet te voldoen aan de verplichting van artikel 6.2 van de Habitatrichtlijn om storende factoren met urgentie te voorkomen.

De Wet natuurbescherming geeft het bevoegd gezag verschillende instrumenten om in te grijpen in al bestaande hoge achtergronddeposities. Zo geeft artikel 2.4 geeft van de Wet natuurbescherming provincies een aanschrijfbevoegdheid waarmee handelingen kunnen worden beperkt of gereguleerd, wanneer dat nodig is voor de instandhouding van een Natura 2000-gebied. Verder kan een eerder verleende vergunning worden ingetrokken, wanneer dat nodig is ten uitvoer van artikel 6.2 van de habitatrichtlijn, zo stelt artikel 5.4 de Wet natuurbescherming.

Dergelijk ingrijpen gebeurt nu nauwelijks of niet (14) . In plaats daarvan worden bestaande, veel te hoge deposities, via regelgeving voor saldering omgezet in een toekomstig recht om te blijven vervuilen, al moet de vervuiling dan iets minder zijn. Om terug te komen op het voorbeeld van de bioscoop. Het is alsof de bezoekers die herrie maken en de film verstoren het recht hebben om deze verstoring over te dragen op nieuwe bezoekers; al moeten de nieuwe bezoekers wel iets stiller zijn dan hun voorgangers. Voor nieuwe bezoekers die veel herrie willen maken is deze gang van zaken natuurlijk fijn, want dan kunnen ze toch naar de film, ondanks het verzoek om stil te zijn in de zaal. Maar van stilte in de bioscoopzaal zal op deze wijze voorlopig geen sprake zijn…. Effectief is een dergelijk beleid dus niet. Je kunt je daarbij ook afvragen of dit beleid voldoet aan de verplichting van artikel 6.2 van de Habitatrichtlijn, om storende factoren met spoed te voorkomen.

Tot slot

Een eerlijker, rechtvaardiger en effectiever stikstofbeleid, is een stikstofbeleid waar de overheid zich meer richt op de vervuiler. Waar komen de hoge stikstofdeposities vandaan en hoe is daar wat aan te doen? Het eindadvies van de commissie Remkes geeft hiervoor al veel aanwijzingen. Hopelijk wordt dit advies opgepakt. En wellicht kunnen we dan in de toekomst weer met z’n allen van de film genieten. Maar dan in stilte….!

1) ECLI:EU:C:2012:743, r.o. 48
2) Molenaar en Jonkers. 1993. De invloed van stikstof in de ontlasting van honden op de vegetatie in voedselarme bos- en natuurterreinen. IBN-rapport 038 of: Van de Haterd, R. J. W. Hoefsloot, G. Krijgsveld, K. L. 2014. Effect van honden op natuur. Een literatuurstudie naar effecten van honden in groengebieden op flora en fauna en gezondheidsrisico’s voor mens en dier. Bureau Waardenburg, rapport nr. 14-112.
3) Dessborn et al. 2016. Geese as vectors of nitrogen and phosphorus to freshwater systems. In: Inland waters 6: 111-122.
4) Bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2012:BY7360, ECLI:NL:RVS:2012:BX0275, ECLI:RVS:2015:3206, ECLI:NL:RVS:2016:866, ECLI:NL:RVS:2020:741 , ECLI:NL:RVS:2020:1110, ECLI:NL:RVS:2020:1230.
5) ECLI:NL:RVS:2009:BK5864
6) RIVM.nl, RIVM. 2019. Grootschalige concentratie- en depositiekaarten Nederland. Rapportage 2019. RIVM Rapport 2019-0091.
7) Bijvoorbeeld: Dobben, H. van. 2020. Effecten van stikstofdepositie op de natuur en de rol van de kritische depositiewaarde. Tijdschrift Natuurbeschermingsrecht 2, jaargang 4: 44-51.
8) Bijvoorbeeld: de Vries, W. 2008. Verzuring: oorzaken, effecten, kritische belastingen en monitoring van ingezet beleid. Alterra-rapport 1699 Of Vakblad bos, natuur en landschap, oktober 2019
9) Zie ook het artikel van Van Dobben: Tijdschrift Natuurbeschermingsrecht 2, jaargang 4: 44-51
10) WENR rapport: Gies et al. 2019. Inzichten stikstofdepositie op natuur. Memo Wageningen Environmental Research
11) ECLI:NL:RVS:2019:1603, r.o. 13.4
12) Adviescollege Stikstofproblematiek. 2020. Niet alles kan overal. Eindadvies over structurele aanpak. 8 juni 2020
13) landkaart Nederland met KDW overschrijding 2030, bijlage bij kamerbrief DGS/ 20170801
14) Backes, C. W. 2019. Intrekking onherroepelijke Wnb-vergunning. Maatregelen om te zorgen dat de kwaliteit van natuurlijke habitats voor soorten niet verslechtert. Milieu en Recht 4 6 nr 10, 2019.