In een brief, die BBB-senator Kemperman als voorzitter van de vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat / Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening op 28-1-2025 stuurde aan minister Keijzer (VRO), maakte hij mede namens de fracties van GroenLinks-PvdA, CDA en PvdD zorgen kenbaar over een aantal aspecten van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen. In deze ingezonden bijdrage reflecteert Gert-Jan van Leeuwen kritisch op de brief en de zorgen die daarin over de Wkb wordt geuit. Van Leeuwen is voormalig directeur van Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland en auteur van Handboek Kwaliteitsborging voor het bouwen.
De Wkb trad op 1-1-2024 samen met de Omgevingswet gedeeltelijk in werking. De brief van Kemperman bevat de volgende punten van zorg:
1) Het gebrek aan adequate aandacht voor en kennis van brandveiligheid bij private kwaliteitsborgers. Brandweer Nederland heeft de Kamercommissie IenW/VRO over dit aspect geïnformeerd.
2) De gebrekkige kwaliteit van de evaluatierapporten.
3) De praktijkervaringen met toepassing van de Wkb op nieuwbouw in gevolgklasse 1.
4) De informatiepositie van gemeentebesturen.
5) De invoeringsdatum Wkb fase 2.
6) Wel of geen ingebruikname van bouwwerken zonder verklaring.
7) De onmogelijkheid proportionaliteitsafweging t.a.v. handhaving.
8) Starten met bouwen of gebruik zonder vereiste meldingen.
9) De kwaliteit van risicobeoordelingen en borgingsplannen.
10) De kwaliteit van inspecties door kwaliteitsborgers.
11) Ongedekte kosten gemeentelijke afhandeling meldingen.
12) Hoge kosten voor de burger.
13) Juridische aandachtspunten als geuit door het Instituut voor Bouwrecht (IBR).
De brief eindigt met de vraag of de minister wellicht het voorstel van Brandweer Nederland wil volgen, waarbij in het kader van het programma STOER is gesuggereerd om artikel 2.17 Bbl te schrappen. Dat zou inderdaad – zoals de heer Kemperman concludeert – neerkomen op het intrekken van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen, onder het motto ‘beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald’.1
Dat BBB, GroenLinks-PvdA, CDA en PvdD grote twijfels hadden over de inwerkingtreding van zowel Omgevingswet als Wkb per 1-1-2024 is geen geheim. Maar hun verzet tegen de invoering kende toen al vreemde trekjes. Eerst werd betwijfeld of er voldoende kwaliteitsborgers zouden zijn. Toen de Vereniging Kwaliteitsborging Nederland (VKBN) verzekerde dat deze zorg onterecht was, werd die als belanghebbende en dus onbetrouwbare bron weggezet. Niettemin hebben de leden van deze organisatie veel werk verzet en fors geïnvesteerd om hun personele capaciteit op peil te brengen en vakinhoudelijk voor te bereiden op het werk dat uit de Wkb voor hen zou voortvloeien. Kemperman c.s. hebben daar blijkbaar geen boodschap aan.
Dat voor de verbouw in gevolgklasse 1 niet de personele capaciteit maar de hoge kosten het probleem zijn, was te voorzien (knelpunt 12) en is onder andere door mij al jarenlang meerdere keren naar voren gebracht. De minister besloot in haar brief van 10 december 2024 verbouw voorlopig niet onder het stelsel te brengen in afwachting van zodanige aanpassingen voor deze bouwwerkzaamheden, dat de kosten naar een acceptabel niveau kunnen worden verlaagd. Ik kom daarop onder punt 12 terug.
De zorgen van Brandweer Nederland zijn wellicht terecht, maar dit punt is reparabel, net als andere aspecten waarbij de deskundigheid van de kwaliteitsborger tekort zou schieten. De regelgeving bevat opleidings- en ervaringseisen, die gelden voor de kwaliteitsborger als organisatie. Dat impliceert dat als het bedrijf dat als kwaliteitsborger optreedt iemand in dienst heeft die aan de eisen qua brandveiligheid voldoet, dat voor de wet akkoord is. Maar als zo’n bedrijf tientallen of honderden opdrachten tegelijkertijd onder handen heeft is die ene brandveiligheidsexpert natuurlijk niet genoeg. Dit meebewegen van de KB-capaciteit met de vraag vanuit de markt is voor een bedrijf nog lastiger dan voor een gemeente of een veiligheidsregio waarvoor nu de VTH-criteria2 gelden. Maar hiervoor moet door kwaliteitsborgers en de op hen toeziende instrumentaanbieders en Toelatingsorganisatie TloKB een methodiek kunnen worden ontwikkeld en moet ook het ministerie daarvoor in de regelgeving handvatten opnemen, in het bijzonder in artikel 3.51 van de Omgevingsregeling.
Daarnaast zou het verplicht gesteld kunnen of misschien zelfs moeten worden om een gepreciseerde advieslus in te bouwen: als de KB niet zeker is of een bepaalde oplossing voldoet of niet (gerede twijfel) de kwestie voorleggen aan de brandweer. Die mag de toetskosten daarvan uiteraard net als dat gebeurt richting bouwtoezicht ook richting kwaliteitsborger declareren, maar dat is aan de brandweer zelf.
Het zou inderdaad wel wat scherper mogen, maar daarvoor is ook voldoende ‘massa’ nodig en die was er gelet op het geringe bouwvolume in gevolgklasse 1 in 2024 nog niet. Ook daarom is de suggestie aan het eind van Kempermans brief voorbarig. Er is door de overheden maar vooral ook door inmiddels zeven actieve instrumentaanbieders en 75 kwaliteitsborgers veel geïnvesteerd in het ‘gerechtvaardigd vertrouwen’ dat dit stelsel waaraan decennialange voorbereiding voorafging, er daadwerkelijk zou komen. Ook zij hebben baat bij zowel betrouwbare evaluaties als een betrouwbare overheid. Dat laatste geldt ook voor ministers en parlementariërs. Bewindslieden van CDA, D66, PvdA en VVD hebben zich kortere of langere tijd ingespannen voor de totstandkoming van de Wkb. Door nu, terwijl het stelsel amper in werking is, de stekker eruit te trekken of daarmee te dreigen, maken BBB c.s. alle moeite en kosten vergeefs. Zo’n Trumpiaanse actie heeft niets te maken met behoorlijk bestuur.
Bij deze passage in de brief denk ik: klinkklare onzin. Voor vrijwel elk bouwwerk moet een omgevingsvergunning worden aangevraagd en verleend3 en bij nieuwbouw in gevolgklasse 1 moet een bouwmelding worden gedaan. Als het college en de raad meer willen weten over bouwinitiatieven moeten ze dat binnen de gemeentelijke organisatie regelen of hun eigen verplichte berichtgeving beter lezen.
In de bijlagen van de WoonTop wordt 1 januari 2029 genoemd als datum waarop ‘op zijn vroegst’ fase 2 in werking zal treden. Toen voormalig minister De Jonge die datum prikte was de argumentatie: na drie jaar evalueren besluitvorming hierover in beide Kamers. Er is dus niks nieuws en niks definitiefs. Heeft de heer Kemperman misschien last van vergeetachtigheid?
Om te beginnen: in het voor 1-1-2024 geldende VTH-stelsel, dat nog steeds van toepassing is op verbouw, beschermde monumenten en gevolgklasse 2 en 3, wordt elk bouwwerk in gebruik genomen zonder verklaring dat het voldoet aan de regels. Alleen als is geconstateerd dat er afwijkingen zijn van de regels in hoofdstuk 4 en 5 Bbl kan dat leiden tot gedoe tussen bouwer en gemeente. Maar veel afwijkingen, ook als ze wel bekend zijn bij bouwtoezicht, worden stilzwijgend geaccepteerd. Sterker nog, zelfs de regel4 dat ingebruikname niet is toegestaan als de bouwer verzuimt beëindiging van zijn werkzaamheden binnen een werkdag aan de gemeente te melden, wordt zo goed als nooit gehandhaafd.
In het nieuwe stelsel moet de kwaliteitsborger bij gereedmelding een verklaring verstrekken, dat hij op grond van zijn beoordeling ‘gerechtvaardigd vertrouwen’ heeft dat het bouwwerk aan de regels voldoet. Ziet hij aankomen dat dat gerechtvaardigd vertrouwen op onderdelen ontbreekt, dan moet hij dat tijdig melden aan het bevoegd gezag. Doordat hij hiervoor wettelijk aansprakelijk is, zal de kwaliteitsborger hier serieuzer mee omgaan dan we nu van het bevoegd gezag gewend zijn. Handhaving blijft echter een prerogatief van dat bevoegd gezag. En ja, dat behoort dus tot de Taken, Bevoegdheden en Verantwoordelijkheden (TBV) van de gemeente zonder dat er leges tegenover staan. Het lijkt mij alleszins redelijk dat het Rijk – net als ooit bij de introductie van legesvrije milieuvergunning – gemeenten hiervoor compenseert, zeker gedurende fase 1 van de Wkb om daarmee ook meteen de toon te zetten van serieuze handhaving.
Belangrijk doel van de Wkb is verbetering van de bouwkwaliteit. Daarom koos de wetgever er van meet af aan voor om de verklaring niet te vergezellen van een lijstje met kleine afwijkingen. Letterlijk was de redenatie: dreigt de minimum vrije hoogte als gevolg van doorbuiging niet te worden gehaald, dan moet er maar iets hoger worden gebouwd. Kwaliteit kost geld. In het Engels heet handhaving ‘enforcement’. Dat woord wekt de indruk dat het ‘pijn’ kan doen. Daar houden politieke bestuurders niet van, maar als je iets wilt bereiken is er geen ontkomen aan. Hoe eerder je optreedt en hoe duidelijker je daarover communiceert, des te effectiever je optreden zal zijn. En op den duur minder kostbaar. Dus: willen we echt betere bouwkwaliteit, dan moet het instrumentarium van de Wkb daar juist volop voor worden ingezet.
Of de beweringen van Kemperman over “veel kwaliteitsborgers die de bouwplaats niet bezoeken” op feiten berust, valt niet te checken. Als hoofd bouwtoezicht in een 100+ gemeente heb ik ook meegemaakt dat een tijd lang de capaciteit van bouwtoezicht veel te laag was, en hoe de geloofwaardigheid van de bouwinspecteurs door minder inspecties werd aangetast. De opdrachtgever van de kwaliteitsborger moet goede afspraken maken over frequentie, werkwijze en diepgang van de controles en mag waar voor zijn geld eisen.
Hier zit wel een zwakke plek in het stelsel. Vooral de niet-professionele opdrachtgever zal geneigd zijn in te gaan op het voorstel van de aannemer, die wel een geschikte kwaliteitsborger wil inschakelen. De wet staat dat toe zolang die kwaliteitsborger niet in dienst is van de aannemer en niet op andere wijze bij het bouwwerk betrokken is of is geweest, bijvoorbeeld als architect. Aannemer en kwaliteitsborger hebben beide belang bij een goede werkrelatie, maar hoe langer die duurt, hoe minder ‘onafhankelijk’ die relatie wordt. Logischer lijkt het dan ook dat de opdrachtgever van het bouwwerk ook rechtstreeks opdrachtgever van de kwaliteitsborger is.
Onder punt 6 is hier al het nodige over gezegd. In aanvulling daarop is van belang dat de kwaliteitsborger door hem geconstateerde afwijkingen tijdig en met bewijs onderbouwd moet aanleveren aan de gemeente, zeker als deze zodanig zijn, dat ze het afgeven van de verklaring in de weg staan.
Ook in het ‘oude’ stelsel kwam en komt het voor dat mensen gaan bouwen zonder vergunning of melding. Dit is niet nieuw. Te hard rijden mag ook niet, maar het gebeurt wel. Artikel 2.18 en 2.19 Bbl zijn duidelijk wat in gevolgklasse 1 van de melder wordt verlangd en bovendien vraagt artikel 7.7 lid 1 Bbl uiterlijk twee werkdagen van tevoren een mededeling ‘start bouw’ voor elk bouwwerk, ook als het vergunningvrij is. Kortom, een simpel en actueel register van verleende vergunningen en ontvangen meldingen en startmededelingen zorgt ervoor dat de handhaver terplekke kan vaststellen of de bouwer in overtreding is en welke stappen gevolgd moeten worden.
Bij gereedmelding ligt het iets ingewikkelder als daar de kwestie van de ontbrekende verklaring aan de orde is (zie punt 6), maar ook hier biedt een register van ontvangen gereedmeldingen en mededelingen als bedoeld in artikel 7.7 lid 2 en 3 Bbl de handhaver voldoende houvast. Daar is geen bouwkundige kennis voor nodig. Het kan zelfs aan een BOA worden overgelaten.
Vooral de doelgroep incidentele opdrachtgevers is in de voorlichting lastig bereikbaar. Maar voor de professionele opdrachtgevers, aannemers, architecten, etc. is goede voorlichting wel degelijk mogelijk en is er veel materiaal beschikbaar, waaronder een aantal filmpjes op rijksoverheid.nl. Goede voorlichting is het minste wat je van een gemeente mag verwachten, ook al omdat die gemeente er veel sores achteraf mee kan voorkomen. Als je als gemeente aantoonbaar, tijdig en adequaat burgers en bedrijven informeert, kun je dat gebruiken als het toch tot repressieve handhaving mocht komen en ook de rechter heeft oog voor wat het bevoegd gezag heeft gedaan of nagelaten.
De wetgever heeft ervoor gekozen dit grotendeels over te laten aan de kwaliteitsborger, maar het bevoegd gezag staat niet met lege handen. Bij de bouwmelding is het relevant om te controleren of de beschrijving van het bouwwerk (art. 2.19 lid 1 onder f. Bbl) klopt met de verleende omgevingsvergunning, vervolgens of risicobeoordeling en borgingsplan aantoonbaar op dat bouwwerk van toepassing zijn5 en ten slotte of de ‘lokale omstandigheden’ (bedoeld in art. 2.20 lid 1 Bbl) zijn meegewogen in de risicobeoordeling.
Of de risico’s correct zijn ingeschat en of de beheersmaatregelen in het borgingsplan de risico’s adequaat voorkomen of minimaliseren is een andere vraag. De ministers (Blok en Plasterk) stelden in 2017 bij het debat over de Wkb in de Tweede Kamer dat de gemeente weliswaar op deze informatie moet kunnen vertrouwen (immers geen dubbel werk) maar tevens onder omstandigheden moet zien als input voor de eigen toezicht- en handhavingstaken. Dus: als je als gemeente je twijfels hebt, kan dat een extra reden zijn om zo’n bouwwerk in het vizier te houden. De Kamer stemde destijds in grote meerderheid voor het wetsvoorstel.
Vooral op dit punt is het onder 6 gestelde over de rol van de opdrachtgever van belang. Vastleggen wat er van de kwaliteitsborger wordt verwacht, inclusief aantoonbaar waarmaken dat aan die verwachtingen wordt voldaan. Verder ligt ook hier een schone taak voor de instrumentaanbieders en de TloKB om bij bureau-audits en reality-checks te controleren hoe kwaliteitsborgers hiermee omgaan en – wat de TloKB betreft – wat de instrumentaanbieders met dergelijke bevindingen doen. Ook in dit opzicht zitten alle genoemde partijen nog in een leerfase en is het veel te vroeg om stoer (?) te roepen dat het hele Wkb-stelsel de prullenbak in kan.
Toen toenmalig minister Donner circa vijftien jaar geleden de sloopvergunning inwisselde voor een melding, stelde hij dat gemeenten de vrijgekomen capaciteit konden gebruiken om de handhaving te versterken. Waar dat werk uit moest worden betaald, zei hij er niet bij. Dat zien we nu weer bij het werk dat gemeenten sowieso hebben met de bouwmelding en de gereedmelding plus de eventuele handhavingsacties. Nog los van het financiële ‘ravijn’ waar gemeenten volgend jaar in dreigen te belanden en personeelsschaarste in de hele bouwsector, ook aan publieke kant, is dit zeker een knelpunt. Ik herhaal mijn pleidooi om gemeenten gedurende tenminste fase 1 van de Wkb hiervoor te compenseren. Als het Rijk dat niet doet, blijft het pappen en nathouden en is voorspelbaar dat het doel van de Wkb – verbetering bouwkwaliteit – niet wordt gehaald.
Aan de onderkant van de bouwpiramide – verbouw en kleine nieuwbouwwerken in gevolgklasse 1 – pakken de kosten van kwaliteitsborging hoger uit dan wat men hiervoor aan leges zou moeten betalen. Door het snoeien van red tape in werkwijze van kwaliteitsborgers kan daar wel iets aan worden gedaan, maar de hoofdoorzaak van dit prijsverschil ligt in het gegeven dat bijna alle gemeenten ‘kruissubsidiëring’ toepassen door de meeropbrengst bij grote bouwprojecten te gebruiken om de leges bij kleine werken kunstmatig laag te houden. Stel dat in 2029 ook gevolgklassen 2 en 3 onder het stelsel van de Wkb worden gebracht, dan zou de optie om de kleintjes blijvend onder de hoed van de gemeente te houden betekenen dat de legestarieven daarvoor fors moeten worden verhoogd naar kostendekkend niveau. Met andere woorden: de scheve situatie van nu is in dit perspectief tijdelijk van aard.
Kemperman bepleit in zijn brief allerminst om de Wkb ook snel van toepassing te verklaren op gevolgklassen 2 en 3, maar dat is zeer kortzichtig. Juist voor die grote projecten (waaronder een belangrijk deel van de woningbouwopgave!) is de Wkb aantoonbaar profijtelijk vooral wanneer de kwaliteitsborger vroegtijdig wordt ingeschakeld. Die verdient zichzelf terug door tijdwinst en beperking van faalkosten. Dat in 2013 minister en Kamer besloten om de Wkb eerst toe te passen op de relatief eenvoudige bouw is een begrijpelijke maar ernstige denkfout geweest waar we nog steeds de gevolgen van ondervinden. Juist bij de grotere projecten is niet alleen financieel en qua doorlooptijd voordeel te behalen, maar binnen de betrokken grotere bedrijven is kwaliteitsmanagement vaak al operationeel en is de stap naar kwaliteitsborging snel te zetten.
Wat resteert is het qua bouwproductie zeer geringe, maar om andere redenen zeer belangrijke segment: bouwactiviteiten in, aan of op beschermde monumenten. Ook daarop kan kwaliteitsborging een heel positief effect hebben, maar tot dusverre is er nog niet één proefproject mee gedaan. Terwijl er tenminste één aspect is waarin dit soort werk principieel afwijkt van andere bouwwerken: de bepaling in de regelgeving die erfgoedwaarden laat prevaleren boven de regels in het Bbl.6 Hoog tijd dus om ook in dit kleine segment een aantal proefprojecten te starten mede om in beeld te krijgen wat er procedureel en qua kennis en kunde nodig is om dit goed te laten verlopen.
De bevindingen van het IBR zijn ongetwijfeld bekend bij de minister en haar ambtenaren. Deels kan het IBR zelf een steentje bijdrage door de in opdracht van het ministerie geschreven brochure over de privaatrechtelijke gevolgen van de Wkb op enkele punten aan te vullen, maar de bevindingen kunnen ook aanleiding vormen tot enkele correcties en aanvullingen op wet, amvb en regeling.
Over het punt ‘timing van het opleverdossier’ verbaas ik me enigszins. Waar in 2024 slechts weinig bouwactiviteiten onder de Wkb zijn gestart, zullen er nog minder (of slechts heel kleine) bouwwerken reeds binnen dat jaar zijn opgeleverd. Harde conclusies hierover zijn dan moeilijk te trekken en mogelijk meer gebaseerd op verwachtingen dan op feiten. De bouwwereld is als geheel zeer doe-gericht en dat betekent bijvoorbeeld dat het aanleggen van een leiding in een uur is gepiept, maar het op tekening naderhand vastleggen van het exacte leidingbeloop pas maanden later wordt voltooid.
Dit vraagt dus om een ‘cultuuromslag’, al is dat een veel te chique woord voor het nakomen van nieuwe afspraken hierover. Een groot deel van de inhoud van het opleverdossier is ook nodig voor het dossier bevoegd gezag (art. 2.21 Bbl) dat al bij de gereedmelding – ten minste twee weken voor de ingebruikname – aan het bevoegd gezag moet worden overlegd. Wat er in die twee weken nog door de bouwer wordt gedaan, vergt weinig werk qua vastlegging. Het opleverdossier kan misschien niet letterlijk op de dag van oplevering beschikbaar zijn, maar wel heel kort daarna. Een kwestie van planning en nakomen van afspraken.
De Wkb brengt net als de Omgevingswet veel veranderingen met zich mee in taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. De bouwsector – zowel publiek als privaat – heeft tijd nodig om die veranderingen te verwerken en zoals met elke grote verandering zijn er ongetwijfeld ook correcties nodig van misschien de wet, en vrij zeker de amvb’s en de regeling. Dat zijn geen redenen om de Wkb af te blazen, maar vooral om met verve door te gaan met voorlichting, ondersteuning, proefprojecten bij monumenten en misschien gevolgklassen 2 en 3. Met gevolgklasse 2 zijn al meerdere proefprojecten gedaan, maar toevoegen daarvan – als aanjagers van de woningbouwproductie! – kan helpen om de ogen te openen van de Eerste Kamercommissie en met name een aantal van de genoemde fracties daaruit.
1 Voor meer informatie over de Wkb zie bijvoorbeeld H.C.W.M. Moesker en P.M.J. de Haan, 'Ontvlechting Wkb en Omgevingswet, Er waart een spook door de Eerste Kamer', TBR 2023/123 of O. Laan en P.M.J. de Haan, ‘Raakvlakken tussen publiek en privaat bouwrecht onder de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb)’, TBR 2024/13. (Red.)
2 VTH-kwaliteitscriteria: Eenduidige randvoorwaarden die zorgen voor professionele kwaliteit van de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH), opgenomen in afdeling 18.3 (Kwaliteitsbevordering en afstemming uitvoering en handhaving) van de Omgevingswet. (bron; IPLO.nl)
3 Tenzij een gemeente ervoor heeft gekozen bepaalde bouwwerken in het omgevingsplan vergunning- en meldingsvrij te maken. Geen wonder dat je dan ook geen informatie krijgt…
4 Artikel 7.7 lid 2 en 3 Bbl
5 Twee decennia geleden bleek bij archiefonderzoek in een grote gemeente meer dan de helft van de bij aanvragen gevoegde energieprestatie-berekeningen niet op het betreffende bouwwerk van toepassing te zijn. Als we niet goed uitkijken kan zoiets met de risicobeoordelingen en borgingsplannen ook gebeuren al hebben ook de instrumentaanbieders en de TloKB (Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw) hier een taak om onverhoopte frauduleuze praktijken in de kiem te smoren.
6 Zie artikel 2.8 Bbl.
