Op 1 mei 2024 was de Wet open overheid twee jaar oud. Net als vorig jaar bespreek ik graag de opbrengst in de rechtspraak. Ik kijk hoe rechters omgaan met deze wet aan de hand van een aantal uitspraken. Toetsen rechters strenger of de weigering om informatie openbaar te maken terecht is? Je leest het in deze blog.
Het is nu twee jaar geleden dat de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) is vervangen door de Wet open overheid (hierna: Woo). Vorig jaar schreef ik een blog over het eenjarig bestaan van de Woo. Net als toen kijk ik naar de stand van zaken en de conclusies die getrokken kunnen worden uit deze wet. Deze blog ziet voornamelijk op rechtbankuitspraken, maar inmiddels beginnen ook de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over de Woo binnen te komen.
Ik behandel eerst de uitspraken over de verplichtingen van een bestuursorgaan in de zoektocht naar relevante documenten, daarna de uitspraken over het wanneer het voor een bestuursorgaan mogelijk is te weigeren om informatie openbaar te maken en tot slot de uitspraken over wanneer het bestuursorgaan een Woo-verzoek buiten behandeling kan stellen.
De Afdeling heeft zich uitgesproken over de eerste stap bij het behandelen van een Woo-verzoek: het zoeken naar documenten die binnen de reikwijdte van het verzoek vallen.
In een uitspraak bevestigt de Afdeling dat er onder de Woo, net als onder de Wob, geen verplichting bestaat om documenten te creëren. Zelfs niet als deze documenten volgens een wettelijk voorschrift onder een bestuursorgaan hadden moeten vallen. Artikel 4.2, tweede lid, van de Woo vereist wel dat een bestuursorgaan informatie opvraagt bij degene die over die informatie beschikt, maar dit artikel verplicht niet tot het creëren van documenten.
Na het verzamelen van alle documenten moeten deze worden beoordeeld. De documenten kunnen alleen (gedeeltelijk) niet openbaar worden gemaakt, als een van de uitzonderingsgronden uit de Woo zich voordoet. Hieronder bespreek ik een aantal uitzonderingsgronden die veranderd zijn ten opzichte van de Wob.
In de Woo is een onderscheid gemaakt tussen vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens enerzijds en andere concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens anderzijds. Onder de Wob bestond alleen de uitzonderingsgrond vertrouwelijk verstrekte bedrijfs- en fabricagegegevens.
Informatie die concrete tarieven onthult voor de levering van biomassa wordt bijvoorbeeld beschouwd als concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens. Derden kunnen hiermee namelijk inzicht krijgen in de financiële bedrijfsvoering van het desbetreffende bedrijf, zo oordeelde de rechtbank Gelderland. De rechtbank Gelderland oordeelt in haar uitspraak dat de concurrentiepositie van het bedrijf zwaarder kan wegen dan het algemeen belang van openbaarmaking. Daarbij betrekt de rechtbank dat in die specifieke zaak veel andere informatie wel openbaar wordt gemaakt.
In de blog van vorig jaar schreef ik dat uitzonderingsgrond van ‘het goed functioneren van de overheid’ (artikel 5.1, tweede lid, onder i, van de Woo) alleen gebruikt kan worden als de informatie zodanig schadelijk is voor het functioneren van de overheid dat dit het belang van openbaarheid overtreft.
De rechtbank Amsterdam onderschrijft dit nog maar eens. Het enkele feit dat informatie is opgesteld voor een debat is onvoldoende voor het oordeel dat het belang van het goed functioneren van de overheid zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Het bestuursorgaan mag daarnaast in de belangenafweging niet betrekken dat de informatie volgens hem in een goede en democratische bestuursvoering geen meerwaarde heeft. In de belangenafweging speelt de door het bestuursorgaan ingeschatte waardering van de informatie dus geen rol.
In de blog van vorig jaar stond ook al dat er voor de toepassing van de uitzonderingsrond van ‘onevenredige benadeling’ (artikel 5.1, vijfde lid, van de Woo) een zwaardere motiveringsplicht voor het bestuursorgaan geldt dan onder de Wob. Als het bestuursorgaan in de beslissing op bezwaar onder de Woo dezelfde motivering gebruikt als in het primaire besluit onder de Wob dan is niet voldaan aan de zwaardere motiveringsplicht ten aanzien van onevenredige benadeling (rechtbank Amsterdam).
Onder de Woo is er minder ruimte om openbaarmaking van milieu-informatie te weigeren. De uitzonderingsgronden van artikel 5.1 van de Woo zijn namelijk allemaal niet van toepassing op milieu-informatie met betrekking tot emissies in het milieu. Alleen de informatie over prijzen voor de verkoop en levering van biomassa werd door de rechtbank Gelderland niet beschouwd als milieu-informatie omdat deze gegevens niet direct gerelateerd zijn aan de daadwerkelijke uitstoot of de impact van emissies op het milieu.
De Woo geeft aan dat uit documenten ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming informatie wordt verstrekt over persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm. Informatie mag dan alleen worden geweigerd als het kunnen voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad (artikel 5.2, derde lid, van de Woo). Uit de wetgeschiedenis komt naar voren dat de term ‘besluit’ in de Woo een bestuurlijke betekenis heeft. Het is daarmee breder dan het besluitbegrip uit artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Daarom is volgens de rechtbank Gelderland een memo die is opgesteld in het traject van het ontwerpbestemmingsplan een document ter bestuurlijke besluitvorming, omdat in dit traject bestuurlijke keuzes worden gemaakt.
In sommige gevallen hoeft een bestuursorgaan een Woo-verzoek niet te behandelen. In de Woo is namelijk een antimisbruikbepaling opgenomen. De antimisbruikbepaling (artikel 4.6 van de Woo) ziet op situaties waarin een verzoeker duidelijk een ander motief heeft dan het verkrijgen van informatie of als waarom verzocht wordt overduidelijk geen bestuurlijke aangelegenheid betreft. Het bestuursorgaan moet binnen twee weken na ontvangst van het verzoek of direct nadat is gebleken dat de verzoeker kennelijk een ander doel heeft dan het verkrijgen van publieke informatie, besluiten het verzoek niet te behandelen.
Het bestuursorgaan moet dus wel (tijdig) gebruik maken van de antimisbruikbepaling. Anders houdt het niet in behandeling nemen van het verzoek een weigering in om tot openbaarmaking over te gaan, die niet is te herleiden tot een uitzonderingsgrond als bedoeld in artikel 5.1 van de Woo (rechtbank Gelderland).
In een uitspraak oordeelt de rechtbank Den Haag over zeventien ingediende verzoeken dat het bestuursorgaan er terecht vanuit is gegaan dat geen sprake is van gewone verzoeken om informatie.
Dit baseert de rechtbank mede op het aantal verzoeken in een korte periode, de omvang en de aard van de gevraagde en de vaagheid van de verzoeken. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de verklaringen van de indiener van de Woo-verzoeken en zijn handelwijze niet dat hij met het indienen van de Woo-verzoeken beoogt om kennis te kunnen nemen van overheidsinformatie, maar dat hij handelt uit rancune en erop uit is de organisatie van het bestuursorgaan te frustreren. Het bestuursorgaan heeft de verzoeken dan ook terecht buiten behandeling gesteld.
De rechtbankuitspraken volgen de lijn die vorig jaar is ingezet; bij de afhandeling van verzoeken moet nog beter dan onder de Wob onderbouwd moet worden waarom informatie niet openbaar wordt gemaakt. Het blijft wachten op meer uitspraken van de hoogste bestuursrechter.
