Nederland was met de totstandkoming van de Wet openbaar bestuur (hierna: Wob) een voorloper op het gebied van transparantie en openbaarheid van bestuur. Een goed geïnformeerd publiek is immers een belangrijk aspect voor de democratie. Het recht op informatie over wat de overheid in Nederland allemaal doet, geldt voor iedere burger in Nederland. Hoewel er ook onder de Wob al sprake was van een actieve openbaarmakingsverplichting, waarbij de overheid actief en zonder verzoek van een burger informatie openbaar diende te maken, groeide de vraag naar transparantie. Als gevolg hiervan werd het wetsvoorstel ‘Wet open overheid’ geïntroduceerd waarin de actieve openbaarmakingsverplichting een belangrijkere rol kreeg. De Wet open overheid (hierna: Woo) trad op 1 mei 2022 in werking. In dit artikel wordt geëvalueerd hoe de procedure rondom het openbaar maken van informatie is vernieuwd.
Vanuit het bestuursrecht wordt het zogeheten openbaarheidsbeginsel gerespecteerd. De Wob en de Woo vloeien beiden voort uit artikel 110 Grondwet die bepaalt dat de overheid bij de uitvoering van haar taken de openbaarheid volgens de in de wet te stellen regels betracht. Die regels volgden dus uit de Wob en tegenwoordig uit de Woo. Binnen de openbaarheidswetgeving wordt een onderscheid gemaakt tussen de actieve- en passieve openbaarmakingsverplichting.
De actieve openbaarmaking vormt de basis voor democratische participatie en controle van het bestuur en volgt uit artikel 8 Wob en artikel 3.1 Woo. Onder de Wob werden de exacte criteria voor het uit eigen beweging openbaar maken van informatie niet gegeven. Hierdoor was voor bestuursorganen onduidelijk welke documenten precies actief openbaar gemaakt dienden te worden, waardoor de actieve openbaarmaking naar de achtergrond verplaatste en (vaak) werd vergeten.
Dat is onder de Woo aangepakt en veranderd: in artikel 3.3 Woo is een lijst opgenomen met daarin documenten opgesomd die in ieder geval actief openbaar gemaakt dienen te worden door het bestuursorgaan. Deze lijst moet uiteraard wel worden getoetst aan de artikelen 5.1 en 5.2 Woo, de uitzonderingsgronden en beperkingen. De lijst is opgenomen om ervoor te zorgen dat de actieve openbaarmaking een sterkere positie krijgt en dat voor eenieder duidelijk is welke informatie precies actief openbaar gemaakt dient te worden. Dit om te voorkomen dat de actieve openbaarmaking naar de achtergrond verplaatst, zoals eerder bij de Wob het geval was.
Het recht op informatie kan ook ontstaan door de passieve openbaarmaking. De passieve openbaarmaking ziet op informatie op verzoek. Hoewel er voor het bestuursorgaan geen actieve verplichting bestaat om informatie openbaar te maken, kan de burger alsnog aan het bestuursorgaan verzoeken om de gewenste informatie openbaar te maken. Het algemeen belang van openbaarheid staat immers voorop en dat zie je ook terug in de grondslag voor informatie op verzoek: artikel 3, eerste lid, Wob en artikel 4.1 Woo. Uit de artikelen 2 en 3 lid 5 van de Wob en artikel 4.3 Woo volgt vervolgens dat het bestuursorgaan het verzoek in beginsel moet toewijzen, tenzij er een uitzonderingsgrond van toepassing is die voortvloeit uit de artikelen 10 en 11 van de Wob en de artikelen uit hoofdstuk 5 van de Woo. Er zit wel een nuance in het recht voor de burger om een informatieverzoek in te dienen. De burger kan niet oneindig informatieverzoeken indienen. De gevraagde informatie moet betrekking hebben op informatie die nog niet openbaar is gemaakt en de verzoeker moet duidelijk maken welke informatie hij wil ontvangen en dient hierbij het bestuursorgaan voldoende te helpen bij het concreet maken en preciseren van het verzoek.
De drempel voor het indienen van een informatieverzoek is erg laag. Er kan immers door eenieder een vormvrij verzoek worden ingediend zonder dat de verzoeker daar enig belang bij hoeft te hebben. Zo blijkt uit artikel 3 lid 3 van de Wob en artikel 1.1 en 4.1 lid 3 van de Woo dat de verzoeker geen belang hoeft te stellen bij zijn verzoek. Dit betekent dat de burger geheel vrij is om alle informatie die binnen het bereik van het bestuursorgaan ligt, op te vragen. Hoewel dit onder de Wob zorgde voor veel informatieverzoeken, heeft de wetgever besloten om de regelgeving niet aan te scherpen onder de Woo. Een burger kan dus nog altijd zonder enig belang een informatieverzoek indienen. Toch lijkt het wenselijk om grenzen te trekken en deze grenzen ook duidelijk(er) in de wet op te nemen. Hoewel artikel 1.1 Woo spreekt over ‘bij de wet gestelde beperkingen’, blijkt dat deze beperkingen niet anders zijn dan onder de Wob, waardoor het aantal informatieverzoeken ook onder de Woo hoog is en zal zorgt voor overbelaste bestuursorganen. De wet biedt immers een open deur om massaal informatieverzoeken in te dienen. Gemiddeld wacht een burger een half jaar op een inhoudelijke reactie van het bestuursorgaan op het ingediende informatieverzoek.
Misbruik van recht was onder de Wob een groot probleem. Door de burger de mogelijkheid te bieden om een last onder dwangsom te innen op het moment dat er niet tijdig op een verzoek werd gereageerd, werd het bestuursorgaan meer gepusht om tijdig te beslissen. Echter, bleek dat dit drukmiddel niet het juiste effect had. Integendeel, het drukmiddel werd veelvuldig misbruikt en zorgde ervoor dat burgers informatieverzoeken gingen indienen met het oog op het innen van een dwangsom.
De last onder dwangsom is onder de Woo daarom niet meer van toepassing. Dit is expliciet opgenomen in artikel 8.2 Geen dwangsom niet tijdig beslissen. In dit artikel is opgenomen dat paragraaf 4.1.3.2. van de Awb niet van toepassing is op besluiten en beslissingen op bezwaar die op grond van de Woo worden genomen. Opmerkelijk is wel dat de informatieverzoeker nog altijd een dwangsom kan innen middels een (kleine) omweg. In artikel 8.2 is opgenomen dat er geen dwangsom kan worden verstrekt bij het niet tijdig beslissen door het uitsluiten van de artikelen 4:17 Awb tot en met 4:20 Awb. Echter, volgt uit deze wetgeving niet de uitsluiting van de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen. Indien het bestuursorgaan niet tijdig heeft beslist over het informatieverzoek, dan kan de informatieverzoeker het bestuursorgaan in gebreke stellen. Indien er dan niet binnen twee weken wordt beslist, kan de verzoeker een beroep niet tijdig beslissen instellen bij de rechtbank. De rechter zal dan uiteindelijk oordelen of het bestuursorgaan ook daadwerkelijk een dwangsom moet betalen. Door de rechter in te zetten als ‘controleur’, zal een burger deze route niet snel kiezen, maar onmogelijk is het niet. Een procedure bij de rechter brengt in beginsel immers kosten met zich mee. Daarnaast zal ook de rechter niet zomaar meegaan in deze omwegconstructie, gelet op de afbakening van artikel 8.2 Geen dwangsom niet tijdig beslissen.
Concluderend kan worden gesteld dat het recht op informatie onder de Woo wel degelijk is vernieuwd, maar dat er nog altijd een aantal haken en ogen zitten aan de openbaarheidswetgeving.
Het recht op informatie vloeit voort uit artikel 110 Grondwet en is een uitwerking van het openbaarheidsbeginsel. Het recht op informatie is voor de burger een goed en om daar invulling aan te geven vloeien de actieve- en passieve openbaarmakingsverplichting voor het bestuursorgaan daaruit voort. De actieve openbaarmaking vormt de basis voor de democratische participatie en controle van het bestuur. De passieve openbaarmaking vloeit voort middels een informatie verzoek door/van de burger. De actieve openbaarmaking heeft onder de Woo een sterkere positie gekregen door een lijst op te nemen met documenten die in ieder geval openbaar gemaakt moet worden. Deze lijst is opgenomen om te voorkomen dat de actieve openbaarmaking naar de achtergrond verplaatst, zoals bij de Wob is gebeurd.
Voor de passieve openbaarmaking is een blijvend knelpunt onder de openbaarheidswetgeving de drempel voor het indienen van een informatieverzoek. Zowel onder de Wob als de Woo is de drempel laag: eenieder kan, zonder enig belang, een informatieverzoek indienen. Hierdoor zullen bestuursorganen overspoelt blijven met informatieverzoeken en zullen de beslistermijnen voor deze verzoeken blijven oplopen. Een mogelijke oplossing kan worden geboden door de wetgever door artikel 1.1 Woo aan te passen. Op het moment dat de wetgever in artikel 1.1 Woo had opgenomen: “eenieder met enig belang heeft recht op toegang tot publieke informatie, behoudens bij de wet gestelde beperkingen” zou de burger in ieder geval op enige wijze aan het denken gezet worden of hij een belang heeft bij het indienen van een verzoek. Aangezien ‘enig’ een vaag begrip is, zal het voor verzoeker mogelijk zijn om, bij een mogelijk geschil over de invulling van dit begrip, naar de rechter te stappen. De rechter zal het bestuursorgaan dan volledig moeten toetsen op de invulling van het begrip, waardoor er ook voor het bestuursorgaan relevante grenzen zitten aan het afwijzen van het Woo-verzoek op grond van de belanghebbendheid.
Tot slot is er nog gekeken naar misbruik van recht en de last onder dwangsom. Onder de Wob was het mogelijk om een last onder dwangsom te innen op het moment dat het bestuursorgaan niet tijdig beslist had op een informatieverzoek. Dit drukmiddel had echter een andere uitwerking en burgers maakten misbruik van het middel. Hoewel dit al onder de Wob werd geconstateerd, is onder de Woo wettelijk verankerd dat de artikelen 4:17 Awb tot en met 4:20 Awb niet van toepassing zijn. Deze grenzen zijn echter niet waterdicht, want het blijft mogelijk om via een omweg een last onder dwangsom te innen.
