Eerder schreef ik een blog over de BENG: sinds 1 januari 2021 moet de omgevingsvergunningaanvraag voor het realiseren van nieuwbouw voldoen aan de eisen voor Bijna Energieneutrale Gebouwen. Maar nu, geheel in lijn met de Europese ambitie om de bouwsector verder te verduurzamen, moet ook bestaande bouw eraan geloven. Recent werd namelijk bekend dat de Minister van BZK het opwekken van hernieuwbare energie bij een ‘ingrijpende renovatie’, tegen de wil van de Tweede Kamer in, verplicht wil stellen. Hoewel deze verduurzamingsverplichting, als uitwerking van de Europese richtlijn Renewable Energy Directive II (RED II), niet uit de lucht komt vallen, behelst het een heet politiek hangijzer. Het gaat namelijk om een rechtstreekse regulering van de eigendom van bestaande bouw.
Krachtens het nieuwe artikel 5.6, vijfde en zesde lid, van het Bouwbesluit 2012, raakt deze verduurzamingsverplichting aan de autonomie van vastgoedeigenaren om hun eigendom naar eigen inzicht te gebruiken, met dien verstande dat een ‘ingrijpende renovatie’ een keuze impliceert. Men kan een voorgenomen (grootschalige) renovatie ook tijdelijk uitstellen of schrappen. Bij deze keuze speelt dan de vraag: wat houdt ‘ingrijpende renovatie’ eigenlijk in? Dat bespreek ik in deze blog in afwachting van de inwerkingtreding van het (ontwerp)besluit “tot wijziging van het Bouwbesluit 2012 en het Besluit bouwwerken leefomgeving in verband met hernieuwbare energie bij ingrijpende renovatie”. De Minister van BZK verwacht dat het (ontwerp)besluit dit najaar van kracht wordt.
De haast die de Minister van BZK heeft met de verdere verduurzaming van bestaande bouw is terug te voeren op de RED II. Deze richtlijn bevat de verplichting voor lidstaten om een grote hoeveelheid hernieuwbare energie voor te schrijven bij nieuwbouw en ingrijpende renovatie. Met de BENG is deze verplichting reeds geïmplementeerd voor nieuwbouw, voor ingrijpende renovatie had dit uiterlijk moeten gebeuren op 30 juni 2021. Nu deze datum niet is gehaald, riskeert Nederland, zo merkt de Minister van BZK op in haar brief van 26 augustus 2021, te worden betrokken in een inbreukprocedure van de Europese Commissie, terwijl “het uitzonderen van huiseigenaren [niet] mag onder de huidige Europese Regelgeving” omdat “de [RED II] hier geen ruimte voor [biedt]”, aldus de Minister van BZK.
Maar mogelijk nog interessanter is dat de Minister van BZK in de brief van 26 augustus 2021 ook stelt dat “de eis [tot het realiseren van een minimumwaarde hernieuwbare energie] haalbaar en uitvoerbaar is, ook voor [vastgoed]eigenaren”. En “bovendien [zou] het aantal ingrijpende renovaties volgens de definitie in het Bouwbesluit [2012] zeer gering” zijn. Laten wij daarom eens inzoomen op die definitie.
Het vierde lid van artikel 5.6 van het Bouwbesluit 2012, genaamd “verbouw”, bepaalt thans dat “op een ingrijpende renovatie als bedoeld in artikel 2 van de herziene richtlijn energieprestatie gebouwen de voorschriften van artikel 5.2 niet van toepassing [zijn; …]”. Dit artikellid is een uitvloeisel van de hoofdregel in artikel 1.12, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 dat op de verbouw van bouwwerken de ‘nieuwbouwvereisten’ uit hoofdstukken 2 tot en met 5 van toepassing zijn, tenzij in de betreffende afdeling anders is bepaald. In deze uitzondering voorziet het huidige vierde lid van artikel 5.6 van het Bouwbesluit 2012: op een “ingrijpende renovatie” zijn de BENG-eisen niet van toepassing.
Voornoemd (ontwerp)besluit brengt hier verandering in door een nieuw vijfde lid aan artikel 5.6 van het Bouwbesluit 2012 toe te voegen, waarmee het huidige vierde lid van dit artikel wordt gewijzigd, in zoverre dat een “ingrijpende renovatie” van bestaande bouw voortaan een minimum inzet van hernieuwbare energiebronnen moet omvatten. Deze verduurzamingsverplichting geldt evenwel alleen als aan de volgende twee cumulatieve voorwaarden wordt voldaan: (i) er dient sprake te zijn van zo’n ‘ingrijpende renovatie’ waarbij (ii) een technisch bouwsysteem voor ruimteverwarming of ruimtekoeling wordt geplaatst, gedeeltelijk wordt vernieuwd, veranderd of vergroot in dat bestaande gebouw.
De RED II laat lidstaten ter zake van de definitie van ‘ingrijpende renovatie’ een keuze. Men gaat uit van een renovatie met een kostenraming van 25% van de waarde van het bestaande gebouw óf men hanteert een methodiek waarbij wordt uitgegaan van een renovatie van 25% van de oppervlakte van de bestaande gebouwschil. In voornoemd (ontwerp)besluit is gekozen voor deze tweede optie, de zogeheten oppervlaktemethode. Dit wordt vastgelegd in artikel 3.2 van de Regeling Bouwbesluit 2012.
Concreet stelt de Minister van BZK dat “van ingrijpende renovatie […] sprake [is] wanneer meer dan 25% van de oppervlakte van de gebouwschil wordt vernieuwd, veranderd of vergroot én deze vernieuwing, verandering of vergroting de integrale gebouwschil betreft. Hiermee wordt bedoeld dat de uitwendige scheidingsconstructie volledig, dat wil zeggen met inbegrip van alle constructieonderdelen (binnenblad, spouwvulling, buitenblad) wordt weggehaald en opnieuw opgebouwd. Er is hier bijvoorbeeld sprake van wanneer een dak of gevel volledig wordt opengelegd en vernieuwd, waardoor de mogelijkheid bestaat om tegelijkertijd de isolatie aan te brengen die voldoet aan de nieuwbouweis. Bij aanpassingen die geen betrekking hebben op de integrale bouwschil is, ook als het gaat om renovatie van meer dan 25% van de gebouwschil, geen sprake van ingrijpende renovatie. Voorbeelden van dergelijke niet ingrijpende renovaties zijn: na-isolatie van een spouwmuur, na-isolatie van enkelsteens buitenmuren aan binnen- of buitenkant, na-isolatie onder dakpannen of tegen het dakbeschot, vervanging van het binnen- of buitenblad van gevel of dak en vervanging van dakbedekking.”
In de Tweede Kamer vroeg men zich af, ter zake van voorwaarde (ii), of het aardgasvrij maken van een bestaand gebouw door bijvoorbeeld een derde of meer van de radiatoren te vernieuwen, kwalificeert als ‘ingrijpende renovatie’ in voorbedoelde zin. Volgens de Minister van BZK is dit niet het geval:
“Van het gedeeltelijk vernieuwen, veranderen of vergroten van een verwarmings- of koelinstallatie is sprake wanneer een derde of meer van de afgiftelichamen (meestal radiatoren) wordt vernieuwd, veranderd of vergroot of wanneer één of meer van de centrale warmte-, koude- of warm water-opwekkers of centrale ventilatie-units veranderd wordt. Dit is opgenomen in de nota van toelichting van het besluit. Daarmee wordt aangesloten bij de EPBD-voorschriften voor technische bouwsystemen, wat de eenduidigheid in de markt ten goede komt. Voor pandeigenaren die hun bezit gereedmaken voor aardgasvrije verwarming, en daarbij ingrijpend renoveren, betekent dat ze gebruik kunnen maken van voornoemde richtlijnen voor het gedeeltelijk vernieuwen, veranderen of vergroten van een verwarmings- of koelinstallatie om na te gaan of ze op dat moment moeten voldoen aan de eis.”
De verduurzamingsverplichting bij 'ingrijpende renovatie' geldt overigens alleen wanneer systemen voor ruimtekoeling of ruimteverwarming sowieso al deel uitmaken van de geplande renovatie. Zo wordt voorkomen dat vastgoedeigenaren onnodig hoge kosten moeten maken voor het vernieuwen c.q. aanpassen van een bestaande koel- of verwarmingssysteem die nog een economische of technische levensduur heeft. Er zijn diverse technische oplossingen beschikbaar om aan de minimumeis voor een hoeveelheid hernieuwbare energie te voldoen. Het is aan vastgoedeigenaren om hieraan concreet invulling te geven.
Anders dan bijvoorbeeld het huidige artikel 13 van de Woningwet, op grond waarvan een gemeente, als men dat noodzakelijk acht in het specifieke geval, de eigenaar van een bestaand gebouw kan verplichten te verduurzamen tot aan de ‘nieuwbouwvereisten’ (zoals de BENG-eisen) uit het Bouwbesluit 2012, geldt de verduurzamingsverplichting bij 'ingrijpende renovatie' in principe generiek, namelijk voor alle bestaande woningbouw en utiliteitsbouw waarbij aan voornoemde twee cumulatieve voorwaarden wordt voldaan. Dus niet alleen voor woningcorporaties of de grotere vastgoedeigenaren in ons land, maar ook voor iedere woningeigenaar die van plan is zo’n (grootschalige) ‘ingrijpende renovatie’ uit te voeren.
Tenzij een van de uitzonderingen opgaat. De verplichting om een minimale hoeveelheid duurzame energie op te wekken geldt niet bij ingrijpende renovaties van bouwwerken die geen gebouw zijn of bij bestaande gebouwen met overige gebruiksfuncties en industriefuncties. Verder wordt er een nieuw zesde lid aan artikel 5.6 van het Bouwbesluit 2012 toegevoegd met vier uitzonderingen op deze verduurzamingsverplichting, te weten een bestaand bouwwerk dat: (i) vanwege de gebruiksfuncties een lage energievraag heeft, (ii) (binnen drie jaar na renovatie aantoonbaar) is aangesloten op een warmtenet, (iii) wegens locatiegebonden omstandigheden of technische belemmeringen niet aan de minimumeis voor hernieuwbare energie kan voldoen (bijvoorbeeld monumentale gebouwen) of (iv) waarbij de te nemen maatregelen niet binnen tien jaar kunnen worden terugverdiend (als hardheidsclausule).
