Vergunningvrij bouwen en de welstand

Versoepeling regeling vergunningvrij bouwen

Veel gemeenten beschikken sinds begin deze eeuw over een welstandsnota. Met de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op 1 oktober 2010 zijn de regels omtrent vergunningvrij bouwen verder versoepeld. Het aantal bouwwerken dat zonder vergunning gebouwd mag worden is flink uitgebreid. Indien een bouwwerk vergunningvrij gebouwd mag worden is er vooraf geen toets meer mogelijk op hoe de bebouwing er uitziet. Het is daarom aan te raden na te gaan wat de kansen en risicos zijn van de regeling vergunningvrij bouwen en het welstandsbeleid.

In december 2010 heeft de Federatie Welstand in samenwerking met het expertisenetwerk Team Ruimtelijke Kwaliteit Nederland hierover de handreiking Vergunningvrij bouwen en ruimtelijke kwaliteit uitgebracht. In deze handreiking zijn de mogelijkheden die hierna kort aangehaald worden verder uitgeschreven.

Vergunningvrij bouwen onder de Wabo

Met de invoering van de Wabo heeft de regering besloten het aantal bouwwerken waarvoor een vergunning voor het bouwen nodig is drastisch te verminderen. Voor het bouwen van tal van kleinere bouwwerken hoeft geen vergunning meer aangevraagd te worden. Door het voormalige Ministerie van VROM is zelfs de inschatting gemaakt dat meer dan 50% van het aantal bouwvergunningen verdwijnt.

In de Wabo is onderscheid gemaakt in twee categorieën vergunningvrije bouwwerken. De eerste categorie is opgenomen in artikel 2 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Deze categorie omvat de als kleine vergunningvrije bouwwerken te omschrijven bouwwerken. Het gaat hier om dezelfde groep bouwwerken die ook al voor 1 oktober vergunningvrij gebouwd mochten worden. Deze groep is wel zodanig uitgebreid dat ze niet alleen meer bij woningen maar bij alle gebouwen, dus bij scholen, kantoren, winkels etc., gebouwd mogen worden. Voor deze bouwwerken is geen bouw-omgevingsvergunning vereist en bovendien ook geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Een bestemmingsplantoets hoeft dus niet plaats te vinden.

De tweede categorie omvat een nieuwe potentieel zeer omvangrijke categorie vergunningvrije bouwwerken. In artikel 3 van bijlage II van het Bor is bepaald dat overal waar het bestemmingsplan ruimte voor bebouwing (bijbehorende bouwwerken) op achtererven bij woningen toestaat, voor deze bebouwing voortaan geen vergunning meer nodig is. Voorwaarde is wel dat de bebouwing eveneens qua gebruik past binnen het bestemmingsplan, voldoet aan het Bouwbesluit en niet meer dan 5 meter hoog is. Hierna wordt deze categorie aangehaald als omvangrijke vergunningvrije bouwwerken.

Anders gezegd: voor deze bouwwerken is geen bouwomgevingsvergunning vereist, maar er moet wel een toets aan het bestemmingsplan plaatsvinden. Als deze bouwwerken in overeenstemming met het bestemmingsplan worden gebouwd, is (uiteraard) ook geen omgevingsvergunning voor een planologische gebruiksactiviteit vereist. Als er wel sprake is van strijd met het bestemmingsplan, is nog steeds geen bouw-omgevingsvergunning, maar wel een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan vereist.

Daarnaast geldt in zijn algemeenheid dat er nooit zonder omgevingsvergunning gebouwd kan worden bij monumenten en op plaatsen waar sprake is van een grote gevaarzetting. Ook dient een bouwwerk altijd te voldoen aan het Bouwbesluit en de bouwverordening (artikel 1b respectievelijk 7b Woningwet), maar dit wordt bij vergunningvrij bouwen dus niet preventief (via een vergunning) getoetst.

Welstandsvrije bouwwerken

Indien sprake is van vergunningvrije bouwwerken hoeft niet (preventief) getoetst te worden aan de welstandsnota. De inwerkingtreding van de Wabo heeft dus onmiskenbaar gevolgen voor het kwaliteitsinstrumentarium van gemeenten. Met de Wabo beoogt de wetgever de regels voor het bouwen te dereguleren en de verantwoordelijkheid bij de initiatiefnemer neer te leggen. Voor gebieden die volledig aan het zicht zijn onttrokken, valt hiervoor ook best iets te zeggen. Er zijn ook gebieden te bedenken waar dit minder wenselijk is. Tot 1 oktober 2010 voerden de meeste gemeenten op deze situaties een kwaliteitsbeleid, meestal door welstandstoezicht. Onder de Wabo kan dit niet meer. Het is namelijk niet toegestaan om eisen te stellen aan de beeldkwaliteit van bouwwerken die zonder vergunning worden gerealiseerd (anders dan via de excessenregeling die verderop nog aan bod komt). Vergunningvrij bouwen is welstandsvrij bouwen. Echter is het mogelijk om met het welstandsbeleid, met een bestemmingsplan of het cultuurhistorisch beleid lokaal maatwerk te leveren.

Maatwerk kan niet geleverd worden ten aanzien van de kleine vergunningvrije bouwwerken maar wel op de meer omvangrijke vergunningvrije bouwwerken. Op deze bouwwerken kan een gemeente invloed uitoefenen en wel op de volgende manieren:

• stringente bouwregels: de gemeente kan in de bouwregels zoals die worden opgenomen in het bestemmingsplan verregaande beperkingen stellen aan de mogelijkheden om buiten het hoofdgebouw nog aanbouwen en bijgebouwen te realiseren. Op deze manier is vaker sprake van strijd met het bestemmingsplan en kan dus niet zonder vergunning gebouwd worden. Dit betekent wel dat er weer meer ingezet moet worden op gedetailleerde bestemmingsplannen dan de afgelopen jaren gebruikelijk was. De gewenste flexibiliteit zal en kan op een andere manier in deze meer op beheer gerichte bestemmingsplannen worden ondergebracht, met bijvoorbeeld het afwijkingsbeleid;

• afwijkingsbeleid: veel gemeenten hebben bij het van kracht worden van de Wet ruimtelijke ordening(Wro) een ontheffingenbeleid voor kruimelgevallen (zijnde kleine bouwwerken) geformuleerd. In dit beleid werd er vanuit gegaan dat de bouwplannen waarvoor ontheffing werd verleend, na planologische toetsing, nog wel de reguliere bouwvergunningaanvraagprocedure moesten te doorlopen. Hierbij werden ze dus getoetst aan redelijke eisen van welstand. Als deze kruimelgevallen nu passen binnen de grenzen van de regeling voor omvangrijke vergunningvrije bouwwerken worden deze niet meer beoordeeld op redelijke eisen van welstand. Door deze omvangrijke bouwwerken niet rechtstreeks maar met een afwijking met gebruik van de omgevingsvergunning toe te staan, heeft het bevoegd gezag de mogelijkheid om voorwaarden of nadere eisen (dus bijvoorbeeld ten aanzien van welstand) te stellen aan de te verlenen afwijking; 

• dubbelbestemming: door voor cultuurhistorisch waardevolle gebieden de dubbelbestemming Waarde- Cultuurhistorie vast te leggen, is het mogelijk de beeldkwaliteit van bouwwerken te beïnvloeden. Verandering of vergroting van bestaande gebouwen binnen de dubbelbestemming Waarde-Cultuurhistorie is niet zondermeer toegestaan. Iedere omgevingsvergunning voor het bouwen moet in dit gebied ook getoetst worden aan de vraag of het bouwplan een aantasting van de cultuurhistorische waarde betekent. Die cultuurhistorische toets kan uitgevoerd worden door bijvoorbeeld de (gemeentelijke) monumentencommissie. Dit betekent dus als de omvangrijke vergunningsvrije bouwwerken de cultuurhistorische waarden aantasten, deze bouwwerken in strijd zijn met het bestemmingsplan en dus niet zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (en ook niet met omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen) gebouwd kunnen worden.
  

Daarnaast kan de gemeente op de volgende manieren nog invloed uitoefenen op de kwaliteit van vergunningvrije bouwwerken:

• communicatie en vooroverleg: de regels voor vergunningvrij bouwen zijn complex. Door in een vroeg stadium te overleggen met initiatiefnemers over hun bouwplannen kan eveneens gesproken worden over de kwaliteit van een bouwwerken. Hierdoor ontstaat geen verplichting maar initiatiefnemers worden zo wel gewezen op mogelijke kwaliteitsverbetering en zullen dit in veel gevallen meenemen;

• aanwijzing tot monument: voor bouwwerken in, aan, op en bij monumenten is altijd een omgevingsvergunning vereist. Dit geldt niet alleen voor rijksmonumenten maar ook voor provinciale en gemeen- telijke monumenten. Ook binnen beschermde stads- en dorpsgezichten kan niet vergunningsvrij worden gebouwd, tenzij dit uitsluitend inpandige bouwwerkzaamheden betreft. Het verdient aanbeveling om beeldbepalende panden dus alsnog onder de bescherming van de Monumentenwet te brengen;

• aanwijzing tot gemeentelijk monumentaal terrein: in zeer bijzondere situaties is het denkbaar dat een gemeente een heel gebied aanwijst als monument. Het instrument is eigenlijk bedoeld voor gemeentelijke archeologische monumenten maar is daartoe niet beperkt. Het is ook mogelijk om cultuurhistorisch waardevolle terreinen (buiten- plaatsen en landgoederen) aan te wijzen;

•  excessenregeling: de excessenregeling in de welstandsnota is een instrument om de absolute ondergrens van wanstaltigheid te handhaven.
  

Excessenregeling

Bouwwerken waarvoor geen vergunning hoeft te worden aangevraagd moeten aan minimale eisen van welstand voldoen. Volgens de wet kan het bevoegd gezag de eigenaar van een bouwwerk dat in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand aanschrijven om die strijdigheid op te heffen. Daarbij geldt, dat er eerder sprake is van strijdigheid naarmate een bouwwerk meer zichtbaar is vanuit de openbare ruimte. Een aanbouw aan de achterzijde van een woning in een gesloten bouwblok is minder van invloed op het aanzien van de gemeente dan een aanbouw aan de zijgevel van een vrijstaande woning aan één van de hoofdwegen. Ook is eerder sprake van een exces in bijzondere welstandsgebieden dan in reguliere gebieden. Volgens de wet moeten de criteria hiervoor in de welstandsnota zijn opgenomen. Deze excessenregeling is niet bedoeld om de plaatsing van het bouwwerk tegen te gaan.

Voor het toepassen van de excessenregeling dienen in de welstandsnota nadere criteria opgenomen te worden. Een voorbeeld van een criterium zou kunnen zijn dat er sprake moet zijn van een buitensporigheid in het uiterlijk die ook voor niet-deskundigen evident is en die afbreuk doet aan de ruimtelijke kwaliteit van een gebied. Vaak heeft dit dan betrekking op:

• het visueel of fysiek afsluiten van een bouwwerk voor zijn omgeving;

• het ontkennen of vernietigen van architectonische bijzonderheden bij aanpassing van een bouwwerk;

• armoedig materiaalgebruik;

• toepassing van felle of contrasterende kleuren;

• te opdringerige reclames, of

• een te grove inbreuk op wat in de omgeving gebruikelijk is (zie daarvoor de gebiedsgerichte welstandscriteria zoals opgenomen in de welstandsnota).
  

Conclusie

Om de ruimtelijke kwaliteit van een gemeente te behouden of te bevorderen is het dus aan te raden om het welstandsbeleid in combinatie met de bouw- en gebruiksmogelijkheden zoals die worden toegestaan in een bestemmingsplan tegen het licht te houden. Worden de gemeentelijke doelen wat betreft welstand nog wel bereikt of is het zinvol door de invoering van de Wabo het bestaande beleid (welstandsnota, bestemmingsplan en/of cultuurhistorisch beleid) hierop te herzien? Daarbij zou dus de afweging gemaakt moeten worden of het wenselijk is om:

• in het bestemmingsplan stringentere bouwregels op te nemen;

• in het bestemmingsplan omvangrijke bouwwerken alleen met een afwijking met gebruik van de omgevingsvergunning toe te staan; 

• in het bestemmingsplan een dubbelbestemming Waarde-Cultuurhistorie op te nemen;

• in een vroeg stadium een overleg met initiatiefnemers aan te gaan om mogelijk invloed uit te oefenen op de kwaliteit van bouwwerken;

• bouwwerken aan te wijzen als gemeentelijk monument;

• gebieden aan te wijzen als gemeentelijk monumentaal terrein;

•  in de welstandsnota nadere criteria opnemen voor de toepassing van een excessenregeling.
  

Door Tonnaer

Geschreven door mevr. ir. ing. Rilanna van Nuenen