Gemeenten kampen vandaag de dag met vele ingewikkelde opgaven, waaronder de woningnood. Stel dat een gemeente dit probleem adequaat wil aanpakken en met een wijziging van het omgevingsplan een woningbouwontwikkeling mogelijk wil maken aan de rand van het drukke centrum van de stad. Hoe kan de gemeente deze wijziging van het omgevingsplan onder de Omgevingswet dan het meest effectief vormgeven?
Artikel 22.6, eerste lid, Omgevingswet bepaalt dat de bestaande ruimtelijke regels in het omgevingsplan van rechtswege alleen ‘allen tegelijk’ kunnen vervallen. Het gevolg hiervan is dat het niet mogelijk is om regels uit een omgevingsplan van rechtswege (voor zover uit het ruimtelijk deel afkomstig) aan te passen of slechts een deel van de geldende regels op een locatie te laten vervallen. Als een gemeente het omgevingsplan wil wijzigen, moet zij alle ruimtelijke regels voor de betrokken locatie opnieuw vaststellen en vastleggen in het nieuwe deel van het omgevingsplan. De reden hiervoor ligt in de technische standaard, de zogenoemde IMRO-software, die wordt gebruikt voor de huidige ruimtelijke plannen. Deze kent namelijk geen consolidatiemogelijkheid. Een bestemmingsplan wordt alleen in zijn geheel beschikbaar gesteld op www.ruimtelijkeplannen.nl en kan niet op onderdelen worden aangepast of aangevuld.
Het is dus niet mogelijk om bijvoorbeeld een enkel perceel dat is bestemd als ‘bedrijf’ te wijzigen in ‘wonen’. Alle ruimtelijke regels voor die locatie moeten immers komen te vervallen, wat niet werkbaar is als er op die locatie ook nog dubbelbestemmingen liggen en je daar vanaf wilt blijven. Het is ook niet mogelijk om enkel een regel uit een exploitatieplan aan te passen, je moet dan het gehele exploitatieplan laten vervallen. Het bevriezen van het tijdelijke deel van het omgevingsplan zorgt er immers voor dat de ruimtelijke kaders voor die locatie niet meer aangepast kunnen worden. Dat betekent dat het niet mogelijk is om een deel van de ruimtelijke regels uit het tijdelijke deel te schrappen of in te trekken.
De technische beperking vanuit de IMRO-software heeft daarmee tot gevolg dat het wijzigen van een omgevingsplan ten behoeve van bijvoorbeeld een woningbouwontwikkeling voor een gemeente veel werk en dus tijd kan kosten.
Gelet op de woningbouwopgave die op veel gemeenten rust, is het gedurende de overgangsfase van het omgevingsplan van groot belang dat niet alle ruimtelijke regels alleen tegelijk voor een locatie kunnen vervallen. Stel dat een gemeente enkel te maken heeft met een verkleuring van een perceel (bijvoorbeeld door een bestemming ‘bedrijf’ te wijzigen in ‘wonen’), dan is het onwenselijk om het gehele plan voor die locatie te laten vervallen.
De wetgever komt daarom met een creatieve en vooral praktische oplossing om te voorkomen dat bij iedere planologische wijziging, alle bestaande regels van een bepaalde locatie vervallen. De wetgever heeft in de Memorie van Toelichting van het wetsvoorstel van de Verzamelwet Omgevingswet 20xx (p.19) gewezen op de mogelijkheid om te werken met zogenoemde voorrangsregels in het nieuwe deel van het omgevingsplan. Hiermee worden regels gesteld waarmee in afwijking van de regels uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan, nieuwe bouw- of gebruiksmogelijkheden worden geboden. Dit geldt ook als het gaat om een specifieke locatie. De consultatie van de Verzamelwet Omgevingswet 20xx is op 16 september jl. afgerond (1).
Er zijn verschillende varianten van voorrangsregels mogelijk. Gemeenten kunnen in het omgevingsplan algemene voorrangsregels opnemen. Een gemeente kan bijvoorbeeld in het omgevingsplan opnemen dat bij strijdigheid tussen regels uit het nieuwe deel van het omgevingsplan en regels uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan, de nieuwe regels voor gaan. Echter zijn er ook specifieke voorrangsregels denkbaar. Om de woningbouwontwikkeling mogelijk te maken, kan een gemeente bijvoorbeeld opnemen dat in afwijking van het bepaalde in artikel XX, voor de locatie X de activiteit wonen/woonruimte is toegestaan. Deze constructie doet wellicht denken aan het paraplubestemmingsplan dat wij kennen onder de Wet ruimtelijke ordening (Wro). In sommige gevallen is het namelijk noodzakelijk dat aan alle bestemmingsplannen van een gemeente één of een klein aantal bepalingen worden toegevoegd (bijvoorbeeld voor parkeren en woonbootligplaatsen) zodat voor het gehele grondgebied van de gemeente een nieuwe regeling wordt opgenomen en niet dat alle bestemmingsplannen los hoeven te worden aangepast. Een paraplubestemmingsplan bevat dan enkele voorschriften en werkt aanvullend op alle andere bestemmingsplannen van een gemeente. Zodoende kon gemakkelijk aan alle bestemmingsplannen binnen de gemeente bepaalde normen worden aangepast.
Het toepassen van voorrangsregels biedt volgens ons veel voordelen ten opzichte van het laten vervallen van het gehele plan voor een locatie. Nieuwe bouw- en/of gebruiksmogelijkheden kunnen snel worden geboden in afwijking van de regels uit het tijdelijke deel. Deze snelheid is veelal noodzakelijk gelet op het belang dat met de wijziging van het omgevingsplan mogelijk wordt gemaakt. Voorts kunnen bouw- en/of gebruiksmogelijkheden die in het tijdelijke deel van het omgevingsplan zijn toegestaan, aan nadere regels worden onderworpen óf zelfs geheel verboden worden verklaard. Voor een rustige woonwijk aan de rand van het drukke centrum kan het uiterst wenselijk zijn om op deze manier een parkeerverbod te bewerkstellingen of nadere regels te introduceren om de eventuele geluidsoverlast te beperken. De regels uit het tijdelijke deel van het omgevingsplan blijven daarbij raadpleegbaar en komen dus niet te vervallen. Voor een thematisch omgevingsplan kunnen op deze manier nieuwe planregels gedeeltelijk worden ingevoerd, zodat het omgevingsplan ook thematisch kan worden opgebouwd. Ook op meerdere locaties binnen een gemeente kan zo een parkeerverbod worden opgelegd, door te stellen dat in afwijking van een bepaalde parkeernorm, voor deze locaties een nieuwe parkeernorm geldt.
Uiteraard blijft het noodzakelijk om achteraf te corrigeren. De ruimtelijke regels uit het tijdelijke deel moeten namelijk alsnog met een besluit worden ingetrokken. De bestaande regels uit het tijdelijke deel komen immers niet te vervallen.
Daarbij is de planologische situatie voor de praktijk - inclusief de plantoetser – verre van overzichtelijk. Er wordt namelijk gewerkt met een (mogelijke) opeenstapeling van (gecombineerde) voorrangsregels. En wat te doen in de situatie waarin twee verschillende voorrangsregels strijdig met elkaar zijn? Komt er dan opnieuw een voorrangsregel?
Tot slot achten wij het niet wenselijk om het bevroren tijdelijke deel van het omgevingsplan voor een langer tijdstip voort te laten bestaan dan daadwerkelijk nodig is. Dit tijdelijke deel is namelijk niet geannoteerd en daarom minder eenvoudig om de specifieke regels voor een locatie goed zichtbaar te krijgen in het DSO.
Al met al lijkt deze juridische oplossing ons geschikt om in het omgevingsplan op een snelle manier nieuwe of afwijkende bouw- en gebruiksmogelijkheden te creëren of toegelaten bouw- en gebruiksmogelijkheden te beperken. Door het toepassen van voorrangsregels komen bestaande regels uit het tijdelijke deel niet te vervallen, maar worden uitsluitend nieuwe regels opgesteld in het nieuwe deel van omgevingsplan die voorrang krijgen boven de bestaande regels waardoor een nieuw initiatief juridisch-planologisch mogelijk wordt gemaakt. De uitdaging van het planologisch mogelijk maken van woningbouwontwikkelingen lijkt hiermee getackeld. Nu nog een oplossing voor dat andere woningbouwprobleem, stikstof!
De Verzamelwet Omgevingswet 20xx strekt ertoe om de wetstechnische onvolkomenheden en imperfecties die ontstaan zijn in de Omgevingswet zelf en in andere wetten die verband houden met de Omgevingsplan op te lossen.
