Voorrangsregels in het omgevingsplan: een vergeten kans voor gemeenten en ontwikkelaars?

Een groot probleem waar gemeenten en ontwikkelaars daarbij tegenaan lopen is dat het lastig is om de oude bestemmingsplannen – die van rechtswege deel uitmaken van het Omgevingsplan – te wijzigen. In deze blog heeft Mink Oude Breuil aandacht besteed aan de mogelijkheden hoe dit tóch kan.

Het probleem

In de Omgevingswet is bepaald dat regels uit oude bestemmingsplannen alleen allemaal tegelijk kunnen vervallen.[1]

Deze bepaling is opgenomen om ervoor te zorgen dat gemeenten uiteindelijk alle bestemmingsplannen zullen overzetten in een omgevingsplan en omdat het technisch niet mogelijk is om uit oude plannen losse regels los van elkaar te laten vervallen. 

Voor de praktijk is dit echter minder praktisch. Een paar voorbeelden:

“Gemeente X wil graag een nieuwe woonwijk bouwen. Het probleem is dat bedrijf X te dicht bij de geplande locatie zit en te veel geluid maakt. Na veel overleg is een nieuwe plek voor bedrijf X gevonden en begint de verhuizing. Toch kan de woonwijk pas gebouwd worden als de regels in het bestemmingsplan, die zeggen dat zo’n bedrijf op de oude locatie mag zitten, vervallen. Als die regels niet vervallen, kan er namelijk een nieuw bedrijf komen dat de toekomstige bewoners uit hun slaap houdt.”

Een andere situatie:

“Gemeente Y wil een nieuw recreatiegebied aanleggen met speeltuinen en sportvelden. De locatie die ze hiervoor op het oog hebben, is momenteel bestemd voor landbouw. Een boer gebruikt een aangrenzend gebied om bloembollen te kweken waarbij hij gewasbeschermingsmiddelen gebruikt. Na gesprekken (en een subsidie) is de boer akkoord gegaan om voortaan zonder gewasbestrijdingsmiddelen te gaan produceren. Het recreatiegebied kan echter pas in gebruik worden genomen als de regels in het bestemmingsplan, die de landbouwbestemming toestaan met gewasbestrijdingsmiddelen, vervallen. Als deze regels niet vervallen of worden veranderd, is er geen garantie dat er op een bepaald moment alsnog bestrijdingsmiddelen kunnen worden gebruikt, waardoor het plan voor het recreatiegebied niet kan doorgaan.”

Onder het oude stelsel konden deze problemen opgelost worden door een deel van de regels aan te passen zonder dat daarvoor een compleet nieuw plan hoefde te worden gemaakt. Afhankelijk van de metafoor die op dat moment in de mode was (en wat er werd geregeld), werden deze plannen meestal aangeduid als ‘parapluplannen’, ‘postzegelplannen’, ‘vlekkenplannen’ of ‘verzamelplannen’. Sommige gemeentes denken op dit moment – ten onrechte – dat dit niet meer mogelijk is onder de Omgevingswet en vertellen ontwikkelaars dat er een geheel nieuw omgevingsplan moet worden opgesteld voor een groter gebied dan het project. Dit is echter lang niet altijd nodig. 

De oplossing

Omdat je niet zomaar losse regels kunt schrappen en geen regels mag laten vervallen, kunnen gemeenten een slimme ‘work-around’ gebruiken: ‘voorrangsregels’.[2]

Het idee daarachter is als volgt: de oude regels vervallen niet, maar er worden nieuwe regels over de oude regels heen gebouwd die voorrang hebben op de oude regels. Op die manier wordt er niet in strijd gehandeld met de Omgevingswet. Om dat in de praktijk te laten werken zijn er wel een aantal aandachtspunten. 

Praktijkvoorbeeld

Deze techniek is in de praktijk nog niet veel toegepast. Tot dusver lijkt er slechts één voorbeeld te zijn in het Omgevingsplan van de gemeente Meijerijstad. In het noorden van Sint-Oedenrode was een slagerij toegestaan op een locatie waar al bijna 10 jaar geen slagerij meer aanwezig was. De milieuzone van deze slagerij ‘op papier’ werkte belemmerend voor nieuwe woningbouw. De gemeente Meijerijstad kon de specifieke regel, waarin de slagerij mogelijk werd gemaakt in het voormalige bestemmingsplan, niet intrekken zonder alle bestemmingsplanregels op deze locatie ook te vervangen. Daarnaast was er op de betreffende locatie inmiddels een vleesconservenfabriek gevestigd die de betreffende ondernemer wilde voortzetten. Deze vleesconservenfabriek werkt minder belemmerd voor de gewenste woningbouw dan de slagerij. 

De manier waarop de gemeente dat allemaal wil gaan regelen ziet er, in versimpelde vorm, als volgt uit:

"Artikel 23.1 Toegestaan bedrijf
In afwijking van [bepaling in bestemmingsplan], dat onderdeel uitmaakt van het tijdelijk deel van het omgevingsplan, geldt dat op locatie x is toegestaan: een vleesconservenfabriek.  

Artikel 23.2 Voorrangsbepaling
1. Wanneer artikel 23.1 in strijd is met [bepaling in bestemmingsplan] dan gaat artikel 23.1 voor op hetgeen bepaald is in het bestemmingsplan dat deel uitmaakt van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. 
2. Voor het overige blijft het tijdelijk deel van het omgevingsplan onverkort gelden op locatie x. 

Artikel 23.3 Verbodsbepaling
In afwijking van [bepaling in bestemmingsplan] dat deel uitmaakt van het tijdelijk deel van het omgevingsplan geldt dat het verboden is om op locatie x een slagerij te exploiteren.’’

Naar oordeel van Mink Oude Breuil is de gemeente Meijerijstad hier goed onderweg met de manier waarop ze de voorrangsregels in een plan hebben verwerkt. Toch lijkt het naar zijn idee beter als in artikel 23.2 ook wordt bepaald dat de verbodsbepaling van 23.3 voorrang heeft boven de regels uit het bestemmingsplan, zodat daarover geen discussie meer kan bestaan.[3]

Waar nog wél discussie over kan ontstaan is de vraag of de rechter dit toelaatbaar vindt. 

Risico’s

Hoewel voorrangsregels een handige oplossing lijken om de beperkingen van de Omgevingswet te omzeilen, brengen ze ook risico's met zich. Zo bestaat het risico dat deze aanpak, hoe creatief ook, door de rechter wordt gezien als een te grote omweg om de Omgevingswet te omzeilen. De wet is er immers op gericht om regels uit oude bestemmingsplannen uiteindelijk volledig te integreren in een nieuw omgevingsplan. Als de indruk ontstaat dat gemeenten de voorrangsregels gebruiken om langdurig vast te houden aan oude bestemmingsplannen, kan het zo zijn dat rechters op een bepaald moment wel paal en perk gaan stellen aan deze werkwijze. De vraag is echter op welke manier rechters dat kunnen doen, aangezien deze werkwijze niet in strijd is met de wet. Het antwoord op die vraag zal naar verwachting nog minstens anderhalf jaar op zich laten wachten.

Verder is er ook het praktische risico van complexe regelgeving. Als gemeenten voortdurend nieuwe voorrangsregels over oude regels heen bouwen, kan dit leiden tot een ingewikkeld zoekplaatje, waardoor het voor ontwikkelaars, vergunningverleners en andere belanghebbenden steeds lastiger wordt om te bepalen welke regels nu eigenlijk gelden. Dit kan niet alleen tijdrovend en kostbaar zijn, maar ook de rechtszekerheid aantasten. Gelet op de grote urgentie om nieuwe woningbouw mogelijk te maken, zou het toepassen van voorrangsregels om woningbouw te maken in bepaalde situaties gerechtvaardigd kunnen zijn. 

Conclusie

Voorrangsregels bieden een praktische oplossing voor het aanpassen van oude bestemmingsplannen onder de Omgevingswet, vooral voor urgente projecten zoals woningbouw. Veel gemeenten lijken zich echter niet bewust van deze optie, waardoor kansen blijven liggen. Ontwikkelaars doen er goed aan om deze mogelijkheid actief bespreekbaar te maken in hun overleg met gemeenten. Wel moeten ze daarbij oog houden voor de risico’s, zoals mogelijke juridische uitdagingen en toenemende complexiteit in de regelgeving. Door hier zorgvuldig mee om te gaan, kunnen ze gezamenlijk werken aan oplossingen die zowel flexibiliteit als rechtszekerheid bieden, zonder onnodige vertragingen of complicaties.

[1] Artikel 22.6, eerste lid, Omgevingswet.

[2] https://vng.nl/publicaties/factsheet-thematisch-wijzigen-omgevingsplan.

[3] Deze wijziging van het omgevingsplan is momenteel (september 2024) nog in ontwerp en moet nog worden vastgesteld.