Om meer flexibiliteit aan gemeenten te bieden, kunnen gemeenten in bestemmingsplannen een dynamische verwijzing opnemen. De invulling van de bevoegdheid tot het verlenen van een omgevingsvergunning wordt met een dynamische verwijzing (deels) ingevuld door een beleidsregel, en niet enkel de regels in het bestemmingsplan. Dit geeft gemeenten meer ruimte en vrijheid bij het opstellen van hun bestemmingsplan. Deze doelen sluiten goed aan bij de (doelen van de) Omgevingswet. In deze blog bespreken wij wat dynamisch verwijzen is, de laatste rechtspraak daarover en de relevantie met betrekking tot de Omgevingswet.
Om meer flexibiliteit aan gemeenten te bieden, kunnen gemeenten in bestemmingsplannen een dynamische verwijzing opnemen. De invulling van de bevoegdheid tot het verlenen van een omgevingsvergunning wordt met een dynamische verwijzing (deels) ingevuld door een beleidsregel, en niet enkel de regels in het bestemmingsplan. Dit geeft gemeenten meer ruimte en vrijheid bij het opstellen van hun bestemmingsplan. Deze doelen sluiten goed aan bij de (doelen van de) Omgevingswet. In deze blog bespreken wij wat dynamisch verwijzen is, de laatste rechtspraak daarover en de relevantie met betrekking tot de Omgevingswet.
Dynamisch verwijzen maakt het mogelijk om in een bestemmingsplan te verwijzen naar een beleidsregel. Deze mogelijkheid volgt uit artikel 3.1.2, tweede lid, onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Meer concreet betekent dit dat in een bestemmingsplan een open norm wordt opgenomen die wordt ingevuld door een beleidsregel. Het gevolg hiervan is dat de inhoudelijke regels hierdoor dus (deels) verschuiven van het bestemmingsplan naar de beleidsregel. Een voorbeeld: in een bestemmingsplan is opgenomen dat bij het bouwen van een woning voldoende parkeerplekken moeten worden gerealiseerd. In het bestemmingsplan is geen parkeernorm opgenomen. Voor de vraag wat voldoende parkeerplaatsen zijn (en dus welke parkeernorm geldt) wordt in het bestemmingsplan verwezen naar een beleidsregels. Uit de rechtspraak volgt dat dynamisch verwijzen alleen kan als de planregels voldoen aan drie vereisten:
Het moet duidelijk zijn naar welke beleidsregels wordt verwezen. Dit kan door in de planregels op te nemen om welke beleidsregel het gaat;
Het moet duidelijk zijn om welke bevoegdheid het gaat. Dit kan door in de planregels op te nemen dat een omgevingsvergunning slechts wordt verleend als wordt voldaan aan de regels in de beleidsregel. In dit geval is duidelijk dat het gaat om de bevoegdheid van het college van B&W om een omgevingsvergunning te verlenen;
Het moet duidelijk zijn dat rekening wordt gehouden met wijziging van de beleidsregel. Dit kan door na de beleidsregels de formulering ‘en diens rechtsopvolgers’ op te nemen.
Dynamisch verwijzen kan niet zomaar. Planregels moeten namelijk altijd concreet en objectief begrensd zijn, ook bij dynamisch verwijzen. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in de Belvédère-uitspraak handvaten geformuleerd om te bepalen of planregels waarin dynamisch wordt verwezen voldoende concreet en objectief begrensd zijn. Er wordt bij deze vraag belang gehecht aan de volgende criteria:
Op welke bouw- en gebruiksmogelijkheden de open norm en daarmee de beleidsregel ziet;
In hoeverre de bouw- en gebruiksmogelijkheden waarop de open norm ziet (gedeeltelijk) in de planregels zijn genormeerd;
Wat de aanleiding is voor het werken met een dynamische verwijzing;
Wat de aard en omvang is van het plangebied waarop die open norm ziet;
Op welk facet van de goede ruimtelijke ordening de open norm ziet en welke effecten er voor de omgeving zijn.
In het bestemmingsplan ‘Retailpark Belvédère’ werd onder andere bepaald dat bij een bouwplan moest worden voldaan aan ‘passende maatvoering’ en ‘voldoende stedenbouwkundige kwaliteit’. De Afdeling vond deze regels onvoldoende duidelijk, omdat uit de regels niet duidelijk volgde wat de bouw- en gebruiksmogelijkheden waren. Het was namelijk op geen enkele manier duidelijk wat ‘passende maatvoering’ of ‘voldoende stedenbouwkundige kwaliteit’ was zonder in de beleidsregel te kijken. De Afdeling accepteerde de planregel dat er een ‘evenwichtige verdeling van de beschikbare winkelvloeroppervlakte’ moest zijn wel. Deze verdeling was namelijk nader toegelicht in de andere planregels en bovendien was het beschikbare winkelvloeroppervlak begrenst op 28.500 m2. Dit gaf volgens de Afdeling voldoende inzicht in de maximale bouw- en gebruiksmogelijkheden.
Het bestemmingsplan ‘Retailpark Belvédère’ is een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Zo’n bestemmingsplan heeft het karakter van een omgevingsplan. De jurisprudentie van de Afdeling over bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte blijft daarom ook onder de Omgevingswet relevant.
Exceptieve toetsing
Stel, pas bij de verlenging van een omgevingsvergunning wordt voor omwonenden duidelijk wat de gevolgen/mogelijkheden zijn van het bestemmingsplan. In principe kan er dan niets meer tegen het bestemmingsplan in worden gebracht. De inhoud van een bestemmingsplan dat onherroepelijk is kan niet meer betwist worden. In sommige gevallen kan in de procedure tegen die verleende omgevingsvergunning het achterliggende bestemmingsplan toch ter discussie worden gesteld, ook al is dat bestemmingsplan onherroepelijk. Dit heet exceptieve toetsing.
Evidentiecriterium
De Afdeling heeft advocaat-generaal Nijmeijer (hierna: A-G) gevraagd een conclusie te schrijven over exceptieve toetsing wanneer er dynamisch verwezen wordt in een bestemmingsplan. Op 6 september 2023 heeft de Afdeling uitspraak gedaan in de zaak waarin de A-G een conclusie heeft geschreven. In deze uitspraak staat een omgevingsvergunning voor een woontoren centraal. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘handelen in strijd met de goede ruimtelijke ordening’. Voor die laatste activiteit wordt gebruik gemaakt van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid uit het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte ‘Omgevingsplan Binckhorst’.
De Afdeling neemt de conclusie van de A-G grotendeels over, maar niet op het punt waarin de A-G voorstelt om het evidentiecriterium in sommige gevallen los te laten. Het evidentiecriterium houdt in dat een bestemmingsplan dat onherroepelijk is alleen overbindend wordt verklaard of buiten toepassing wordt gelaten als het evident in strijd is met hogere regelgeving. In dit geval is die hogere regelgeving het rechtszekerheidsbeginsel. Volgens de Afdeling is het niet relevant of een beleidsregel is vastgesteld of gewijzigd nadat een bestemmingsplan onherroepelijk is geworden. De Afdeling hanteert de criteria uit de Belvédère-uitspraak (zie hierboven) zonder de inhoud van de beleidsregels te betrekken, de Afdeling kijkt alleen naar de inhoud van de planregels. Daarom hoeft het evidentiecriterium bij exceptieve toetsing niet te worden losgelaten volgens de Afdeling, ook niet als een beleidsregel is vastgesteld of gewijzigd nadat een bestemmingsplan onherroepelijk is geworden.
Beoordeling Afdeling
De Afdeling beoordeelt dan de zaak aan de hand van het evidentiecriterium. De volgende planregel vindt de Afdeling niet evident in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel:
de bouwhoogte van nieuwe bebouwing ten minste 8 meter en niet meer dan 70 meter bedraagt, met dien verstande dat de minimale en maximale hoogte van de bebouwing en de hoogteaccenten verschilt per (deel)gebied, in de beleidsregel “ ruimtelijke kwaliteit” is een verdere differentiatie van de hoogte opgenomen.
De Afdeling accepteert dus dat er een bandbreedte is opgenomen, die wel is begrensd op 70 meter. Bij de volgende planregel vindt de Afdeling dat er wel sprake was van evidente strijd met het rechtszekerheidsbeginsel:
hoogbouw dient zorgvuldig te worden ingepast volgens het Haagse hoogbouwbeleid.
De Afdeling accepteert deze planregel niet omdat niet duidelijk wordt gemaakt over welk facet van de goede ruimtelijke ordening de planregel gaat, bijvoorbeeld de bouwmassa of positionering. Deze aspecten mogen volgens de Afdeling niet volledig worden doorgeschoven naar beleidsregels.
Bij het opnemen van een dynamische verwijzing naar beleidsregels is het van belang om de planregels zorgvuldig te formuleren. In het bestemmingsplan en straks het omgevingsplan moet voldoende inzicht zijn in wat de bouw- en gebruiksmogelijkheden zijn. Dit soort aspecten mogen niet (volledig) naar beleidsregels worden doorgeschoven. Wanneer een gemeente aan de slag gaat met het omgevingsplan is het belangrijk dat de criteria uit de Belvédère-uitspraak ter harte worden genomen mocht die gemeente ervoor kiezen om dynamisch te verwijzen. Dynamisch verwijzen op een goede manier kan, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling, best een uitdaging zijn. Wat in dat kader wel overzichtelijk is, is dat het evidentiecriterium gehandhaafd blijft bij exceptieve toetsing. Wanneer het bestemmingsplan of omgevingsplan onherroepelijk is kan het alleen overbindend worden verklaard of buiten toepassing worden gelaten als het evident in strijd is met hogere regelgeving.
