Misschien wel één van de belangrijkste veranderingen in het systeem van de Omgevingswet ten opzichte van het oude recht (het recht dat gold vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet), is het loslaten van het begrip ‘inrichting’. In het stelsel van de Omgevingswet wordt het begrip “milieubelastende activiteit” het centrale begrip voor het stellen van algemene regels en voor het aanwijzen van de vergunningplicht milieuactiviteiten. Hoe dit precies werkt en wat dit betekent voor de praktijk, wordt in dit blog uitgelegd.
Onder het oude recht is het begrip ‘inrichting’ het centrale begrip om te beoordelen of er een omgevingsvergunning voor het oprichten, veranderen of het in werking hebben van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (“Wabo”) is vereist én of de algemene regels uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (“Abm”) op die inrichting van toepassing zijn. Om te bepalen of er sprake is van een vergunningplicht én of het Abm van toepassing is, moet eerst worden beoordeeld of er sprake is van een inrichting.
Er is sprake van een inrichting als de activiteit
gedurende een zekere periode, ongeveer zes maanden, of met enige regelmaat,
op steeds dezelfde locatie,
bedrijfsmatig, of in een omvang als ware deze bedrijfsmatig, wordt verricht
én als de betreffende activiteit valt onder een categorieomschrijving van onderdeel B of onderdeel C van bijlage I bij het Besluit omgevingsrecht (“Bor”).
Als sprake is van een inrichting, moet eveneens op grond van het Bor en bijlage I bij het Bor worden beoordeeld of er sprake is van een vergunningplichtige activiteit. Om te beoordelen welke algemene regels uit het Abm van toepassing zijn, moet daarnaast worden beoordeeld of er sprake is van een type A, B of C-inrichting. Kortom, er moeten nogal wat aspecten beoordeeld worden, voordat duidelijk is of de inrichting vergunningplichtig is en welke algemene regels op de inrichting van toepassing zijn.
Onder de Omgevingswet wordt het eenvoudiger om te bepalen of er een vergunningplicht geldt en om te zien welke algemene regels van toepassing zijn. Daarbij wordt de ‘milieubelastende activiteit’ het centrale begrip. In de bijlage bij de Omgevingswet wordt de milieubelastende activiteit gedefinieerd als: “een activiteit die nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken, niet zijnde een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam of een lozingsactiviteit op een zuiveringtechnisch werk of een waterontrrekkingsactiviteit.” De nadruk ligt hierbij op het onderstreepte deel. Het enkel kunnen veroorzaken van nadelige gevolgen voor het milieu maakt natuurlijk nog niet dat er ook een vergunningplicht of algemene regels gelden. Dit is namelijk pas het geval als de milieubelastende activiteit als zodanig wordt aangewezen in het Besluit activiteiten leefomgeving (“Bal”).
Op grond van artikel 5.1, tweede lid, sub b, Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een milieubelastende activiteit uit te voeren, voor zover deze in het Bal als vergunningplichtig is aangewezen. Deze aanwijzing vindt plaats in hoofdstuk 3 van het Bal. Daarin staat per categorie activiteiten aangewezen of er sprake is van een milieubelastende activiteit, of die aanwijzing ook andere milieubelastende activiteit omvat, of de milieubelastende activiteit vergunningplichtig is en zo ja voor welke onderdelen van de milieubelastende activiteit die vergunningplicht geldt. Daarnaast staat aangewezen welke algemene regels uit hoofdstuk 4 en 5 van het Bal van toepassing zijn op de milieubelastende activiteit. Het Bal bevat daarmee de informatie die onder het oude recht is opgenomen in het Bor, de bijlage bij het Bor én het Activiteitenbesluit.
Het Bal bevat net als het Activiteitenbesluit nu, ook de mogelijkheid om maatwerkvoorschriften te stellen (artikel 2.13 Bal). Daarnaast is het in bepaalde aangewezen gevallen ook mogelijk om in afwijking van of aanvulling op het Bal maatwerkregels te stellen in het omgevingsplan of de omgevingsverordening (artikel 2.12 Bal). In artikel 2.11 Bal is bovendien een specifieke zorgplicht opgenomen voor het uitvoeren van de milieubelastende activiteit.
De belangrijkste reden voor het loslaten van het begrip ‘inrichting’, is dat in het stelsel van de Omgevingswet alle regels zien op activiteiten en de gevolgen die die activiteiten hebben voor de fysieke leefomgeving. Het nieuwe begrip omvat milieubelastende activiteiten binnen en buiten de inrichting, al dan niet plaatsgebonden en ongeacht de duur daarvan. Het loslaten van het begrip ‘inrichting’ maakt het bovendien mogelijk om de geldende algemene regels beter te integreren. Daarnaast vindt de wetgever dat het begrip ‘inrichting’ aan betekenis heeft verloren, nu voor de meeste inrichtingen inmiddels algemene regels gelden in plaats van een vergunningplicht. Om te bepalen of een bedrijf te maken heeft met deze algemene milieuregels, moet onder het oude recht altijd eerst worden beoordeeld in hoeverre er sprake is van een inrichting. Door het begrip ‘milieubelastende activiteit’ als uitgangspunt te nemen, kan er rechtstreeks worden aangesloten bij de handelingen met milieubelastende gevolgen, ongeacht of er sprake is van een inrichting (MvT Omgevingswet, p. 154-155). Ook kan hierdoor één (deel)activiteit van een bedrijf worden getoetst, zonder dat het hele bedrijf (inrichting) vergunningplichtig wordt. Ook kan hierdoor volgens de wetgever beter worden aangesloten bij begrippen in EU-richtlijnen (MvT Omgevingswet, p. 188-189).
Niet alle regels uit het Abm komen terug in het Bal. Voor een aantal regels heeft de wetgever besloten dat die beter op decentraal niveau in het omgevingsplan geregeld kunnen worden. In het Bal staan dus minder algemene regels, dan in Abm stonden. Deze regels verdwijnen niet zomaar. Op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt, gaat ook de Bruidsschat gelden. Dit is een set met regels die eerst (onder meer) in het Abm stonden en niet meer terugkeren in de rijksregels zoals het Bal. Gemeenten kunnen uiteindelijk in het omgevingsplan zelf bepalen hoe ze deze regels laten terugkomen (binnen de grenzen die hoofdstuk 5 Besluit kwaliteit leefomgeving (“Bkl”) daaraan stelt). Totdat gemeenten hier invulling aan hebben gegeven, kan worden teruggevallen op de regels uit de Bruidsschat.
Omdat de vergunningplicht voor milieubelastende activiteiten niet langer wordt gekoppeld aan het begrip inrichting, is het mogelijk dat voor een bedrijf dat op grond van de Wabo geheel vergunningplichtig was, na de inwerkingtreding van de Omgevingswet geen vergunningplicht meer geldt (of slechts een gedeeltelijke). Voor de milieubelastende activiteiten die het bedrijf uitvoert, geldt de Wabo-vergunning inclusief vergunningvoorschriften op grond van artikel 4.13 Invoeringswet Omgevingswet (“IwOw”) als een vergunning voor de milieubelastende activiteit. Voor het deel van de activiteiten van het bedrijf waarvoor na inwerkingtreding van de Omgevingswet geen vergunningplicht meer geldt, vervalt de vergunning. De oude vergunningvoorschriften worden echter gezien als maatwerkvoorschriften op grond van het Bal of op grond van het omgevingsplan (MvT Invoeringswet, p. 115).
In de praktijk kan dit na inwerkingtreding van de Omgevingswet leiden tot vier verschillende situaties.
Situatie 1: De begrenzing van de vergunningplichtige inrichting is gelijk aan de milieubelastende activiteit én de milieubelastende activiteit is gelijk aan de vergunningplicht voor de milieubelastende activiteit
In deze situatie geldt er onder het oude recht een vergunningplicht voor de inrichting en deze inrichting komt overeen met de milieubelastende activiteit die het bedrijf uitvoert. Een voorbeeld is het exploiteren van een IPPC-installatie als bedoeld in artikel 3.72 Bal. Deze milieubelastende activiteit is in artikel 3.73 Bal bovendien volledig aangewezen als vergunningplichtig en ziet ook op activiteiten op deze locatie die de activiteit functioneel ondersteunen (art. 3.72, tweede lid, Bal). De vergunning voor de inrichting gaat dus inclusief voorschriften één op één over in de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit.
Situatie 2: De begrenzing van de vergunningplichtige inrichting is gelijk aan de milieubelastende activiteit, maar de omvang van de vergunningplicht voor de milieubelastende activiteit is kleiner
Dit is een situatie waarbij onder het oude recht een vergunningplicht geldt voor de inrichting en deze inrichting overeenkomt met de milieubelastende activiteit die het bedrijf uitvoert. Een voorbeeld is het maken van papierstof, papierpulp, papier of karton, in artikel 3.122, eerste lid, sub c, Bal aangewezen als een milieubelastende activiteit, evenals functioneel ondersteunende milieubelastende activiteiten die worden verricht op dezelfde locatie. De vergunningplicht ziet op grond van artikel 3.125, eerste lid, sub a, Bal echter alleen op het maken van papierstof, papier of karton. Niet op papierpulp en de functioneel ondersteunende milieubelastende activiteiten. Dat betekent dat de vergunning voor de inrichting alleen gaat gelden als omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit. Voorschriften die zagen op de volledige inrichting, gaan na inwerkingtreding van de Omgevingswet gelden als maatwerkvoorschriften voor de functioneel ondersteunende activiteiten.
Situatie 3: De begrenzing van de inrichting is ruimer dan de begrenzing van de milieubelastende activiteit. De milieubelastende activiteit is niet volledig vergunningplichtig.
In deze situatie is het bedrijf niet volledig als milieubelastende activiteit aan te merken, bij slechts een deel van het bedrijf is dat het geval. Bijvoorbeeld bij een attractiepark, waar onder meer een openluchtkartbaan ligt. Een openluchtkartbaan is inclusief functioneel ondersteunende activiteiten aangewezen als milieubelastende activiteit in artikel 3.304 Bal. De kartbaan zelf is als vergunningplichtig aangewezen in artikel 3.305 Bal. De omvang van de milieubelastende activiteit is dus kleiner dan het bedrijf is. Ook is de milieubelastende activiteit niet volledig vergunningplichtig, maar slechts één of enkele onderdelen daarvan. De voorschriften die aan de vergunning voor de inrichting waren verbonden die alleen relevant zijn voor het vergunningplichtige deel van de milieubelastende activiteit, blijven gelden als vergunningvoorschrift. Vergunningvoorschriften die ook relevant zijn voor de niet-vergunningplichtige delen van de milieubelastende activiteit of voorschriften die ondeelbaar zijn, gaan gelden als maatwerkvoorschrift.
Situatie 4: De begrenzing van de inrichting is ruimer dan de begrenzing van de milieubelastende activiteit. De milieubelastende activiteit is volledig vergunningplichtig.
In deze situatie is de inrichting weliswaar ruimer dan de begrenzing van de milieubelastende activiteit, maar deze is wel volledig vergunningplichtig. Een voorbeeld is een inrichting waarbinnen een zelfstandige afvalwaterzuivering als bedoeld in artikel 3.41, eerste lid, onder a, Bal is gelegen. De vergunningvoorschriften voor de inrichting gaan gelden als vergunningvoorschriften voor de milieubelastende activiteit. Vergunningvoorschriften die ondeelbaar zijn en ook zagen op het deel van de inrichting dat niet onder de milieubelastende activiteit valt, gaan gelden als een maatwerkvoorschrift op grond van het omgevingsplan.
De omschakeling van het begrip ‘inrichting’ naar het begrip ‘milieubelastende activiteit’ zal nog best een omschakeling zijn, zeker voor bedrijven die nu beschikken over een omgevingsvergunning voor de volledige inrichting. Voor de praktijk zal het even zoeken zijn bij de eerste wijzingen of revisies van vergunningen die als inrichtingsvergunning zijn verleend. Aan de andere kant is het systeem van het Bal eenvoudiger te doorgronden dan het huidige ‘inrichtingen’-systeem. De verschillende activiteiten met gevolgen voor het milieu binnen een bedrijf worden ook nu ook afzonderlijk – binnen de inrichting beoordeeld – en vallen ook onder algemene regels in het Abm. De overkoepelende inrichtingsvergunning verdwijnt alleen. Het is uiteraard nog wel gewoon mogelijk om een aanvraag in te dienen die ziet op meerdere milieubelastende activiteiten.
