Alweer een paar weken geleden heeft het ministerie van BZK het nieuwste wetgevingspareltje naar de Tweede Kamer gestuurd. Over de vraag of dat wetsvoorstel (36 512) tot meer betaalbare woningen gaat leiden, is door mensen die daar meer verstand van hebben al het nodige gezegd. Of mensen ook sneller in die nieuwe woningen kunnen gaan wonen, valt in ieder geval sterk te betwijfelen.
In het nieuwsbericht over het wetsvoorstel staat onder meer: "Veel woningbouwprojecten vertragen door langdurige beroepsprocedures. Daarom versnellen we de gang naar de rechter voor aan te wijzen categorieën woningbouwprojecten.”
“Zo doet de bestuursrechter binnen zes maanden uitspraak, wordt het beroep versneld behandeld en moeten de redenen van het beroep binnen de beroepstermijn zijn ingediend. Bij vergunningverlening komt er daarnaast één gang naar de rechter in plaats van twee. Zo is veel sneller duidelijk of een plan kan doorgaan. De tijdwinst kan oplopen tot een jaar."
Om dit mogelijk te maken wordt in het wetsvoorstel onder andere gesleuteld aan artikel 16.87 Ow en artikel 16.87a Ow toegevoegd. Deze nieuwe wetsbepalingen bevatten niet bepaald nieuwe ideeën, want artikel 1.6 van de Crisis- en herstelwet kende al een uitspraaktermijn van 6 maanden voor de Afdeling, een versneld StAB-advies binnen 2 maanden en een verbod op 'pro forma' beroepschriften.
Het overslaan van de rechtbank voor bepaalde bouwprojecten is ook niet nieuw. Via de coördinatieregeling (artt. 3.31 en 3.32 Wro, nu verhuisd naar afdeling 3.5 van de Awb) kon je een bestemmingsplan en bijbehorende omgevingsvergunning samen laten optrekken. Dan sloeg de omgevingsvergunning ook de rechtbank over en ging dan samen met het bestemmingsplan direct naar de Afdeling als ware het één besluit. Tot zover niets nieuws onder de zon.
Het is echter wel opvallend dat de wetgever weinig geleerd lijkt te hebben van de ervaringen met de Chw. In de wet zetten dat de Afdeling maar 6 maanden over een uitspraak mag doen, betekent niet dat dit ook daadwerkelijk zal gebeuren. Het is wederom (net als bij de Omgevingswet) vooral veel 'wishful thinking', want op overschrijding van die termijn van 6 maanden staat (uiteraard) geen sanctie.
Als je de cijfers van het jaarverslag van de Raad van State over 2022 erbij pakt zie je dat het aantal zaken op de plank bij de Omgevingskamer van de Afdeling de laatste jaren stijgt (naar ruim 6.000 eind 2022) en dat terwijl in de Omgevingskamer de meeste van de circa 250 juristen van de Afdeling werken. Dat is geen verwijt maar een constatering. De gemiddelde doorlooptijd van een hoofdzaak is 32 weken, maar daar zitten ook zaken tussen met mensen die hun griffierecht niet betalen of niet op tijd waren met beroep instellen en die zaken worden binnen enkele weken zonder zitting afgedaan, wat de gemiddelde doorlooptijd drukt. In de praktijk is de doorlooptijd voor een bestemmingsplan momenteel al gauw 2 jaar en met een bestuurlijke lus ben je al snel 3 jaar verder.
Relevant voor dit wetsvoorstel is de doorlooptijd van Chw-zaken. In 2022 heeft de Afdeling 177 Chw-hoofdzaken afgedaan en de doorlooptijd daarvan was gemiddeld 46 weken. Dat komt niet eens in de buurt bij de 26 weken die de Chw de Afdeling geeft. Dat is ook niet vreemd: Chw-zaken zijn vaak omvangrijke en lastige zaken en er vielen steeds meer zaken onder de Chw. Hoe meer plannen je voorrang geeft, hoe minder die voorrang betekent. Als al jarenlang de 6 maanden-termijn van de Chw niet wordt gehaald, op welke magische wijze gaat dat met dit wetsvoorstel dan wel gebeuren?
Wat opvalt is dat die termijn van 6 maanden in het wetsvoorstel pas begint te lopen als het verweerschrift is uitgebracht. Dat is anders dan bij de Chw: dan beginnen de 6 maanden te lopen na afloop van de beroepstermijn. Een duidelijke reden voor de keuze van de datum van het verweerschrift als startmoment wordt in de Memorie van Toelichting niet gegeven. Met die keuze schuift de 6 maanden termijn in het beste geval een aantal weken op, want het verweerschrift moet binnen een maand worden toegestuurd als de beroepsgronden zijn ontvangen (art. 8:42 lid 1 Awb). Die paar extra weken is dus niet voldoende om het gat tussen de wettelijke 26 weken en de werkelijke doorlooptijd van 46 weken te dichten.
In de MvT bij het wetsvoorstel (voetnoot 53) wordt verwezen naar een Kamerbrief uit 2022 met als bijlage een publicatie van de Universiteit Groningen uit 2022 voor de stelling dat het reduceren van de beroepsgang tot één leidt tot een substantiële versnelling. In die publicatie worden allerlei interessante ideeën geopperd over het kunnen versnellen van bestuursrechtelijke procedures, maar het overslaan van de beroepsfase bij de rechtbank wordt daarbij niet genoemd als optie voor versnelling. Het is dan ook vreemd dat in de MvT op dit punt naar die publicatie wordt verwezen.
Wel is een paragraaf in die publicatie gewijd aan rechtstreeks beroep, maar die gaat over het overslaan van de bezwaarfase (artikel 7.1a Awb). Dus hoe de wetgever daarop baseert dat het overslaan van de rechtbank veel tijdwinst gaat opleveren is niet duidelijk. Wellicht is dat een foutje en heeft men in de MvT willen verwijzen naar een andere, meer recente publicatie van de Universiteit Groningen van november 2023 die als bijlage tussen de Kamerstukken van dit wetsvoorstel zit (36 512 nr. 5) en waarin is onderzocht hoe vaak hoger beroep is ingesteld in zaken over woningbouw en wat de doorlooptijden zijn van bezwaar, beroep en hoger beroep. Dat rapport is relevanter en bevat veel nuttig cijfermateriaal. Maar ook in de conclusies daarvan - die erg behoedzaam zijn geformuleerd - lees ik niet dat het overslaan van de rechtbank tot een "substantiële versnelling" zal leiden zoals in de MvT wordt beweerd.
Nu kun je cijfers vaak interpreteren zoals het uitkomt, maar de korte samenvatting van dat rapport komt volgens mij op het volgende neer. De doorlooptijd bij de rechtbank was de afgelopen jaren (2018-2023) gemiddeld 13 maanden en bij de Afdeling was de doorlooptijd in 2018 nog gemiddeld 14 maanden maar in 2023 al 17 maanden. Beroep en hoger beroep samen duurt dus al gauw 2 tot 3 jaar. Schrap je de rechtbank, dan heb je in theorie 13 maanden winst zoals de Nota van Toelichting bij de wijziging van het Omgevingsbesluit stelt.
Maar zo simpel is die rekensom niet, want dan komt meer werk op het bord van de Afdeling met als logisch gevolg nog langere doorlooptijden. Die 17 maanden kan door extra werk gaan oplopen naar 20 maanden of misschien wel langer. Zeker omdat de Omgevingswet ook nog eens nieuwe rechtsvragen oproept die beantwoord zullen moeten worden. Dat vertraagt uitspraken en daar heeft de Afdeling in aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet meermaals voor gewaarschuwd. De voorgestelde wijziging van artikel 10.26f van het Omgevingsbesluit legt de lat bij bouwprojecten van 12 woningen of meer. Die gaan dan rechtstreeks naar de Afdeling. Volgens het rapport zou het gaan om ongeveer 39 extra zaken voor de Afdeling, omdat maar in 30 procent van de zaken wordt doorgeprocedeerd en slechts een deel daarvan (22 procent) 12 woningen of meer betreft.
Wat betreft die 30 procent is opvallend dat de Afdeling in haar reactie op het concept-wetsvoorstel (op basis van het jaarverslag van de rechtspraak) zelf een percentage van 40-50 procent noemt van zaken waarin hoger beroep wordt ingesteld, afhankelijk van het soort zaak. Dus dan zouden er dus meer extra zaken bij de toch al overbelaste Omgevingskamer van de Afdeling belanden. Of die inschatting van 39 extra zaken per jaar klopt laat zich moeilijk voorspellen, omdat enerzijds eind 2023 nog veel omgevingsvergunningen zijn aangevraagd om de Omgevingswet te ontlopen en anderzijds het onduidelijk is of procedeergedrag gaat veranderen bij vergunningen onder de Omgevingswet. Dat laatste kan positief uitpakken (door meer participatie) of negatief (omdat veel omgevingsvergunningen niet correct of volledig zijn door onwennigheid met het nieuwe wettelijke stelsel).
Over wat het overslaan van de rechtbank voor bouwplannen van 12 of meer woningen gaat betekenen voor de doorlooptijden bij de Afdeling zegt het rapport van de Universiteit Groningen uit 2023 niet concreets, enkel dat het een grote opgave lijkt om die binnen de gewenste 6 maanden af te doen en dat de doorlooptijden van andere procedures bij de Afdeling nog verder zullen oplopen. Verder is bijvangst van het onderzoek dat vooral in de bezwaarfase veel tijdwinst lijkt te behalen, omdat daar de voorgeschreven 18 weken maar in 10 procent van de gevallen wordt gehaald. Met die constatering doet de wetgever echter niets.
Ik concludeer uit het recente rapport van Universiteit Groningen vooral dat de beoogde wettelijke termijn van 6 maanden op voorhand onhaalbaar is en dat de doorlooptijden bij de Afdeling nog langer zullen worden. Dus ik zie daar niet veel tijdswinst. Zeker niet omdat de focus in het wetsvoorstel ten onrechte wordt gelegd op de minderheid die wél in hoger beroep gaat. Als je erbij betrekt dat volgens het onderzoek van de Universiteit Groningen 70 procent van de mensen niet doorprocedeert tot aan de Afdeling en dus dan bij de rechtbank na gemiddeld 13 maanden een vonnis en dus duidelijkheid zouden hebben gekregen, terwijl die straks gemiddeld 17 maanden of nog langer moeten wachten op een uitspraak van de Afdeling, zie ik de winst daarvan niet. Daar zijn bezwaarmakers zelf, gemeenten en ontwikkelaars niet bij gebaat.
Waarom zou een uiterst onzekere en vrij beperkte tijdswinst voor een minderheid van zaken over projecten voor 12 woningen of meer zwaarder moeten wegen dan het gegarandeerde tijdsverlies voor de overgrote meerderheid van dergelijke zaken? Nog afgezien van het ongewenste neveneffect dat mensen daardoor ook langer bij de Afdeling op een uitspraak zullen moeten wachten over allerlei andere kwesties zoals kapvergunningen, handhavingszaken of natuurvergunningen, wat zeker niet minder belangrijke zaken betreffen dan de woningbouwambities van minister De Jonge.
In het inleidende hoofdstuk van het rapport van de Universiteit Groningen uit 2022 wordt erop gewezen dat de trage procedures bij de bestuursrechter mede worden veroorzaakt door gebrek aan menskracht bij zowel overheden als de rechterlijke macht. Dat schreef de Afdeling al in haar jaarverslag over 2022 en herhaalt dat in haar consultatiereactie van april 2023 op het wetsvoorstel: "Binnen de Omgevingskamer bestond begin 2023 een tekort van ongeveer 50 juristen. Meer zaken afdoen met minder mensen betekent een langere doorlooptijd."
Dat kernprobleem wordt niet opgelost met dit wetsvoorstel. En als je een deel van het werk dat nu door 11 rechtbanken wordt gedaan (nog afgezien van de zeefwerking daarvan) op het bord van één Afdeling gooit, is het nogal een onlogische verwachting dat zaken dan sneller in plaats van langzamer zullen gaan. Je hoeft geen wiskundig genie te zijn om te begrijpen dat die circa 100 juristen bij de Omgevingskamer van de Afdeling niet sneller zaken gaan afhandelen als ze er ook een bak werk van de rechtbanken bij krijgen. Tenzij je een deel van de juristen en rechters die zich bezighouden met bouwzaken ook laat verhuizen van de rechtbanken naar de Afdeling. Nog afgezien van de personele, praktische en financiële consequenties van zo'n operatie; dat zit niet in het wetsvoorstel als ik de Memorie van Toelichting lees.
Verder is niet verrassend dat de wetgevingstak van de Raad van State ook nogal kritisch op het plan om bij meer omgevingsrechtelijke zaken de rechtbank te passeren en die direct naar de ABRvS te sturen. De Afdeling advisering heeft voorgesteld om dit onderdeel in een apart wetsvoorstel onder te brengen, omdat het niets met versterking van de regie op volkshuisvesting te maken heeft. Een terechte opmerking die de wetgever negeert. Het aanpassen van bestuursrechtelijke procedures verdient meer onderbouwing dan dat het toevallig goed uitkomt voor de ambities van één minister.
Meer (of juist minder) omgevingsrechtelijke zaken in eerste en enige aanleg naar de Afdeling sturen vergt een brede blik waarbij ook gekeken moet worden naar de relevantie daarvan voor andere gebieden van het bestuursrecht, of dat mogelijk ook tot andere wijzigingen in de Awb zou moeten leiden en naar samenhang met andere wetsvoorstellen zoals de 'Wet versterking waarborgfunctie Awb'. Het is nu wel erg ad hoc 'cherry picking' wat de minister voorstelt en het voelt nogal tegenstrijdig van de wetgever om in het ene wetsvoorstel de rechtsbescherming voor burgers in te perken en tegelijkertijd in het andere wetsvoorstel juist de rechtsbescherming van burgers te willen verbeteren met voorstellen zoals de burgerlus. Je mag een meer gedegen onderbouwing van dit soort ingrepen in het bestuursprocesrecht verwachten.
De Afdeling advisering wijst ook op het ontbreken van een passage over de personele consequenties in het wetsvoorstel - en kwam met de praktische suggestie om de eerste en enige aanleg bij de rechtbanken te laten - maar de wetgever reageert met een inhoudsloos verhaal en schuift dat personeelsprobleem simpelweg door naar een later moment, namelijk als daadwerkelijk categorieën van zaken worden aangewezen die direct naar de Afdeling worden gestuurd. Een sterk staaltje struisvogelpolitiek… overigens zwijgt de wetgever ook in paragraaf 5.1.3 van de Nota van Toelichting bij de voorgestelde wijziging van het Omgevingsbesluit, waarbij die categorieën worden aangewezen, over hoe de Afdeling dat extra werk moet gaan verzetten.
Het lijkt erop dat daar de verkeerde cijfers over de doorlooptijden zijn vermeld om het gunstiger te doen lijken. De wetgever volstaat vervolgens met de opmerking dat sprake is van een aanvaardbare toename van het aantal zaken en dat een goede balans is gevonden tussen het versnellen procedures en de gevolgen voor de Afdeling. De Omgevingskamer van de Afdeling heeft momenteel zo'n 100 juristen en komt er 50 tekort. De wetgever zou er goed aan doen om dat capaciteitsgebrek van 30 procent serieuzer te nemen.
Na de onbesuisde invoering van de Omgevingswet met een gebrekkig ICT-systeem (DSO) waardoor het maken van STOP/TPOD-plannen voorlopig op z'n spreekwoordelijke gat ligt, omgevingsvergunningen aanvragen een onbegrijpelijk doolhof is geworden en alle andere maatregelen van de immer koppige minister De Jonge die tot op heden alleen maar tot minder betaalbare (huur)woningen hebben geleid, geeft in ieder geval dit onderdeel van het wetsvoorstel wederom blijk van weinig gezond verstand op het ministerie van BZK (of bij minister De Jonge).
Het is te hopen dat de wetgever dit keer beter oplet en dit onderdeel van het wetsvoorstel schrapt, want het is nutteloze symboolwetgeving. Het werkelijke probleem van de trage omgevingsrechtelijke procedures is de inherent complexe ruimtevraagstukken van het kleine Nederland, steeds onbegrijpelijker wordende wetgeving en een chronisch gebrek aan menskracht bij gemeenten en rechterlijke macht.
Geen van die knelpunten los je op met de papieren werkelijkheid van dit wetsvoorstel en het gegoochel met cijfertjes. Dit wetsvoorstel verwijst iedereen die tegen wat grotere bouwplannen procedeert direct door naar de Afdeling, terwijl 70 procent daarvan bij de rechtbank een aanzienlijk sneller eindoordeel zou hebben gekregen. Wat heb je als rechtzoekende aan een wettelijke termijn van 6 maanden die toch nooit wordt gehaald en wat doet dat voor de geloofwaardigheid van wetgeving en de rechterlijke macht?
De Afdeling advisering legt in het advies over het wetsvoorstel de vinger precies op de zere plek: "Het opnemen van de voorgestelde regeling wekt daarmee verwachtingen die in de huidige praktijk van de rechtspraak niet waargemaakt kunnen worden."
Als laatste nog wat gratis tips om de omgevingsrechtelijke procedures soms wél ietsje sneller te maken, maar waarvan geen wonderen moeten worden verwacht:
Schaf de Omgevingswet weer af, dat scheelt jaren aan procederen over allerlei rechtsvragen die voorheen niet bestonden en voorkomt veel ICT-ergernis en vermindert capaciteitsproblemen bij zowel gemeenten als de rechterlijke macht. Dan kan de schaarse tijd weer worden besteed aan bouwplannen mogelijk maken in plaats van aan cursussen volgen over de 300 knoppen en schuifjes van de viewer van het DSO, hoe te ontsnappen uit de jungle van regels van de Omgevingswet of het doorgronden van de soms willekeurige vragenlijsten van het DSO.
Wijzig/schrap artikel 8:86 lid 2 van de Awb en maak kortsluiting zonder toestemming van partijen mogelijk bij eerste en enige aanleg. Dat scheelt een hoop onnodig wachten na een vovo-uitspraak op bodemzittingen waarvan de uitkomst vaak al vaststaat en maakt het traineren van procedures minder makkelijk;
Voer het verbod op pro forma beroepschriften in voor alle omgevingsrechtelijke zaken;
Schaf artikel 5.129g Bkl (voorheen artikel 3.1.6 lid 2 Bro) oftewel de SER-ladder voor woningbouw helemaal af, want bij een schreeuwend tekort van zo'n 390.000 huizen is het verplichte onderzoek naar de behoefte aan woningen werkelijk onzinnig en leidt geklaag daarover in beroepschriften (dat soms oeverloze proporties aanneemt) zelden ergens toe. Overigens wordt in de voorgestelde wijziging van het Bkl dat onderdeel is van deze wetgevingsoperatie artikel 5.129g wel gewijzigd en de ondergrens op 50 woningen gezet;
Verruim de mogelijkheden voor de toepassing van artikel 8:57 Awb (het doen van uitspraken zonder zitting).
