Als een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen wordt ingediend, vormt die aanvraag de grondslag waarop moet worden beslist. Niet zelden blijkt het gaandeweg de procedure wenselijk of soms zelfs noodzakelijk om het bouwplan aan te passen. Maar wat zijn dan de mogelijkheden?
Over het algemeen geldt als uitgangspunt dat, zolang niet op de aanvraag is beslist, het bouwplan nog kan worden gewijzigd, bijvoorbeeld door het indienen van aangepaste tekeningen. Het mag dan alleen gaan om wijzigingen van ondergeschikte aard (AbRS 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:378). Bovendien is het wijzigen alleen mogelijk zolang de omgevingsvergunning waarvan wijziging wordt beoogd niet onherroepelijk is (AbRS 7 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3277).
Ook tijdens de bezwaarfase kunnen nog wijzigingen van ondergeschikte aard worden doorgevoerd.
Gaat het om wijzigingen die ingrijpender zijn en niet als ondergeschikt kunnen worden aangemerkt, dan zal een nieuwe aanvraag nodig zijn.
Bij de beoordeling of een wijziging van ondergeschikte aard is, wordt doorgaans bepaald aan de hand van de concrete situatie, waarbij gekeken wordt naar de aard, omvang en ruimtelijke uitstraling van de wijziging. Als de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zo ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken, is geen sprake van een wijziging van ondergeschikte aard (zie bijv. AbRS 24 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:6386).
Dat klinkt alsof alleen heel kleine wijzigingen toelaatbaar zijn, maar de praktijk laat zien dat ook grotere wijzigingen van ondergeschikte aard kunnen worden geacht, bijvoorbeeld omdat deze wijzigingen ten opzichte van het totale bouwplan gering zijn of omdat de ruimtelijke uitstraling niet wezenlijk verandert (zie bijv. AbRS 4 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4648).
Een recent voorbeeld is de uitspraak van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 februari 2026 (ECLI:NL:RVS:2026:606), waarin het aangevraagde bouwplan hangende hoger beroep werd gewijzigd van 26 appartementen naar 24, een parkeerplaats werd toegevoegd, de terreininrichting en de zuidwestgevel werden gewijzigd. Volgens de Afdeling gaat het om een wijziging van ondergeschikte aard:
“Hoewel deze wijzigingen in bouwkundig opzicht mogelijk niet onbeduidend zijn, vindt de Afdeling dat de uiterlijke verschijningsvorm van het gebouw en de ruimtelijke uitstraling ervan vrijwel ongewijzigd is gebleven ten opzichte van het oorspronkelijke vergunde bouwplan.”
Het toevoegen van een activiteit aan de aanvraag, voor zover nog relevant onder de Omgevingswet, is geen wijziging van ondergeschikte aard (AbRS 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1039).
Wat nu als de aanvraag niet volgens de reguliere maar volgens de uitgebreide voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht wordt voorbereid? Dan wordt eerst een ontwerpbesluit ter inzage gelegd met de mogelijkheid om zienswijzen in te dienen, waarna het definitieve besluit wordt genomen.
Zodra het ontwerpbesluit ter inzage is gelegd, is het in beginsel niet meer toegestaan om de aanvraag nog te wijzigen of aan te vullen, tenzij sprake is van wijzigingen van ondergeschikte aard of als aannemelijk is dat daardoor geen derden worden benadeeld. Wordt daaraan niet voldaan, dan zal het ontwerpbesluit voor het gewijzigde bouwplan opnieuw ter inzage moeten worden gelegd (zie: AbRS 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2205).
Als eenmaal op de aanvraag is beslist, dan kan in beginsel daarna alleen nog maar een wijziging worden doorgevoerd door een nieuw besluit (op de gewijzigde aanvraag) te nemen.
Als dat nieuwe besluit wordt genomen terwijl de oude vergunning nog niet onherroepelijk is, omdat er bijvoorbeeld nog beroep of hoger beroep tegen die vergunning loopt, kan het nieuwe besluit worden aangemerkt als een vervangend besluit (vgl. de genoemde uitspraak AbRS 4 februari 2026, ECLI:NL:RVS:2026:606, r.o. 5). Ook dan geldt dat de wijzigingen van ondergeschikte aard moeten zijn, anders is toch een nieuwe aanvraag nodig. Als de wijzigingen beperkt zijn, dan kan het vervangende besluit tot verlening van de vergunning op de voet van artikel 6:19 Awb worden meegenomen in de lopende (hoger) beroepsprocedure.
Is de oude vergunning al onherroepelijk, dan kan deze niet meer gewijzigd worden. Een wijziging van het vergunde bouwplan is dan in principe alleen mogelijk door een aanvraag te doen voor een omgevingsvergunning voor de wijzigingen ten opzichte van het reeds onherroepelijk vergunde plan. Daarbij is het van belang om aan te geven dat het alleen om die wijzigingen gaat en die wijzigingen ook duidelijk aan te geven, zodat ook alleen de wijzigingen worden getoetst en niet opnieuw het hele oorspronkelijke bouwplan ter toetsing voorligt (zie AbRS 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3697).
