Op grond van artikel 11, eerste lid, Wet openbaarheid van bestuur (Wob) worden in beginsel persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad niet openbaar gemaakt. Artikel 11, tweede lid, Wob geeft de bevoegdheid van dit uitgangspunt af te wijken. Op 1 mei 2022 treedt de Wet open overheid (Woo) in werking en vervalt de Wob. Artikel 5.2 Woo regelt de wijze waarop voortaan met (de openbaarmaking van) persoonlijke beleidsopvattingen moet worden omgegaan. In dit tweede deel van onze blogreeks worden de belangrijkste wijzigingen toegelicht.
Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt in de Wob verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten (artikel 1, onder f Wob). De nieuwe definitie van persoonlijke beleidsopvattingen is neergelegd in artikel 5.2, eerste lid, Woo. Feiten, prognoses, beleidsalternatieven, de gevolgen van een bepaald beleidsalternatief of andere onderdelen met een overwegend objectief karakter worden in de Woo nadrukkelijk niet aangemerkt als persoonlijke beleidsopvattingen. De meer objectieve elementen in een document opgesteld ten behoeve van intern beraad worden op deze manier onderscheiden van de persoonlijke beleidsopvattingen. Bij beleidsalternatieven gaat het om objectieve effecten of gevolgen van een beleidsalternatief. De weging van beleidsalternatieven wordt wel als een persoonlijke beleidsopvatting aangemerkt (Kamerstukken II 2015/16, 33328, 20, p. 5). Het betreft een aanscherping die volgens de wetgever ‘onterechte aanmerking als persoonlijke beleidsopvatting moet tegengaan’ (Kamerstukken I 2020/21, 33328, Q, p. 11).
In de praktijk zal dit betekenen dat in voorkomend geval bij de beoordeling van de vraag in welke mate documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad openbaar kunnen worden gemaakt, een scherper onderscheid zal moeten worden gemaakt tussen feiten, prognoses en beleidsalternatieven aan de ene kant en de weging ervan aan de andere kant. Denkbaar is dat bij het opstellen van interne documenten daar al rekening mee wordt gehouden door feiten, prognoses en beleidsalternatieven uiteen te zetten zonder ze direct van een weging of commentaar te voorzien en die weging of commentaar in een aparte alinea of paragraaf op te nemen.
Net als artikel 11, eerste lid, Wob neemt artikel 5.2, eerste lid, Woo tot uitgangspunt dat persoonlijke beleidsopvattingen niet openbaar worden gemaakt. En net als artikel 11, tweede lid Wob, biedt artikel 5.2, tweede lid, Woo een grondslag om persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm openbaar te maken of, indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld daarmee heeft ingestemd, in wel tot personen herleidbare vorm.
De verandering zit ‘m erin dat het de bedoeling van de wetgever is dat bestuursorganen vaker persoonlijke beleidsopvattingen openbaar zullen maken dan onder de Wob. In de wetsgeschiedenis (Kamerstukken I 2020/21, 33328, Q, p. 11 en 12) wordt daarvoor gewezen op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 24 februari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:399 waarin een door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat genomen besluit geen stand hield, onder meer omdat gelet op de ouderdom van de documenten onvoldoende was gemotiveerd waarom geen toepassing was gegeven aan artikel 11, tweede lid, Wob. Uit daarop volgende uitspraken (ABRvS 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:848, ABRvS 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1734 en ABRvS 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:175) kan overigens worden afgeleid dat niet al te snel kan worden aangenomen dat een bestuursorgaan toepassing zou moeten geven aan artikel 11, tweede lid, Wob.
Bestuursorganen zullen nadrukkelijker rekening moeten houden met het feit dat zij de bevoegdheid hebben persoonlijke beleidsopvattingen (geanonimiseerd) openbaar te maken. In besluiten zal zo nodig moeten worden toegelicht waarom van die bevoegdheid geen gebruik wordt gemaakt. Een goede reden om van die bevoegdheid geen gebruik te maken kan gelegen zijn in de belangen van derden die onderwerp zijn van het intern beraad. In de toelichting waarom geen gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid persoonlijke beleidsopvattingen openbaar te maken kan, onder verwijzing naar een van de in artikel 5.1 Woo genoemde uitzonderingsgronden, op die belangen worden gewezen.
Het zojuist besproken artikel 5.2, tweede lid, Woo geeft een algemene bevoegdheid om persoonlijke beleidsopvattingen openbaar te maken. In bepaalde gevallen zullen persoonlijke beleidsopvattingen openbaar moeten worden gemaakt. Daarover gaat artikel 5.2, derde lid, Woo. Persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming door een minister, een commissaris van de Koning, Gedeputeerde Staten, een gedeputeerde, het college van burgemeester en wethouders, een burgemeester en een wethouder zullen voortaan in niet tot personen herleidbare vorm openbaar moeten worden gemaakt. Daarvan kan worden afgezien indien het voeren van intern beraad onevenredig wordt geschaad en indien andere, door artikel 5.1 Woo beschermde belangen zich tegen openbaarmaking verzetten (Kamerstukken II 2020/21, 35112, 25 en Kamerstukken II 2020/21, 35112, 27). Van een formeel bestuurlijk besluit is sprake als een in artikel 5.2, derde lid, Wob genoemd bestuursorgaan of ambtsdrager beslist op een voorgelegde keuze die verband houdt met zijn publieke taak. Aangenomen wordt dat ook de in mandaat namens genoemde bestuursorganen genomen besluiten onder artikel 5.2, derde lid, Woo vallen (Kamerstukken I 2020/21, 33328, Q, p. 13 en 14).
Voor medewerkers bij de Rijksoverheid, gemeenten en provincies geldt dat zij bij het opstellen van documenten die aan de bewindspersonen of bestuurders worden voorgelegd ter voorbereiding van een te maken keuze er rekening mee moeten houden dat de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen voortaan in beginsel openbaar zullen worden gemaakt. Dat is nadrukkelijk geen oproep om daarin dan maar bepaalde onderwerpen of gevoeligheden uit de weg te gaan. Het gaat er wel om dat in eventueel gehanteerde formats en in de formulering er rekening mee wordt gehouden. Ook zal men alert moeten zijn op de belangen van derden. Hun belangen kunnen zich ertegen verzetten dat de documenten opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming openbaar worden gemaakt.
Voor de wijze waarop onder de Woo moet worden omgegaan met persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad, is tot slot nog artikel 5.3 Woo relevant. Daarin is een extra motiveringsplicht voor bestuursorganen opgenomen als het gaat om informatie ouder dan vijf jaar. De verplichting geldt ook in het geval van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad. In de praktijk zal dit erop neerkomen dat indien bestuursorganen geen gebruik maken van de in artikel 5.2, tweede lid, Woo opgenomen bevoegdheid om persoonlijke beleidsopvattingen (geanonimiseerd) openbaar te maken zij in de motivering aandacht zullen moeten besteden aan de ouderdom van de documenten die het betreft. Gaat het om informatie ouder dan vijf jaar, dan zal moeten worden toegelicht welke belangen zich nog tegen openbaarmaking verzetten. Dat zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn indien de bestuurlijke aangelegenheid in kwestie nog onverminderd actueel is.
Uit het voorgaande volgt dat vaker dan voorheen onderdelen van het intern beraad openbaar zullen worden gemaakt. Dat komt door de scherpere definitie van het begrip persoonlijke beleidsopvattingen, doordat vaker dan voorheen van bestuursorganen zal worden verlangd gebruik te maken van hun bevoegdheid persoonlijke beleidsopvattingen openbaar te maken en omdat de Woo voorschrijft dat bepaalde persoonlijke beleidsopvattingen in uitgangspunt wel openbaar moeten worden gemaakt. Bestuursorganen zullen hier rekening mee moeten houden én ervoor moeten zorgen dat deze verdergaande transparantie niet ten koste gaat van rechtens te beschermen van belangen van derden.
