Dit blog-artikel gaat over het bevoegd gezag bij handhaving van hoofdstuk 15 Bal. Het is het tweede blog-artikel over de provincie als bevoegd gezag binnen hoofdstuk 15 Bal. Dat hoofdstuk kent tal van onderwerpen die het bevoegd gezag kan handhaven. Die onderwerpen zal ik aanstippen. Vervolgens is de vraag: hoe ziet die handhaving er uit? Antwoord op die vraag geeft de Omgevingswet. Die wet kent een zogenaamde bestuursrechtelijke handhavingstaak. We zullen nagaan wat die taak inhoudt. Voor de activiteit ‘het gelegenheid bieden tot zwemmen en baden’ ligt de bestuursrechtelijke handhavingstaak bij gedeputeerde staten. Zij zijn bevoegd gezag. De wettelijke grondslag daarvoor ligt in artikel 18.2 Omgevingswet. Overigens is handhaving van hoofdstuk 15 Bal ook mogelijk langs de weg van het strafrecht. Zelfs het burgerlijk recht biedt mogelijkheden tot handhaving van hoofdstuk 15 Bal. Kenmerkend voor beide wegen is de aansprakelijkheid. Dat maakt strafrechtelijke en civielrechtelijke handhaving tot een verhaal apart. Deze blog-reeks gaat over het zwemmen onder het Bal. Daarin draait alles om de gezondheid en veiligheid van gebruikers van badwaterbassins. In zo’n blog-reeks hoort een onderwerp als aansprakelijkheid niet echt thuis. Ik laat het strafrecht en het burgerlijk recht daarom voor wat het is. Dit blog-artikel sluit af met een resumé en de aankondiging van het volgende blog-artikel.
Hoofdstuk 15 Bal kent tal van onderwerpen die zich lenen voor handhaving. Ik zal een paar onderwerpen aanstippen.
De activiteit ‘het gelegenheid bieden tot zwemmen of baden in een badwaterbassin’ moet je melden. Zolang je de activiteit niet hebt gemeld, is het verboden deze uit te oefenen. Voor de badwaterbassins met desinfectie bijvoorbeeld is dit vastgelegd in artikel 15.13 Bal. Verricht je toch de activiteit, dan kan het bevoegd gezag daar handhavend tegen optreden.
Je moet een risicoanalyse hebben. Artikel 15.63, eerste lid, Bal verplicht dat. Het bevoegd gezag kan deze wettelijke verplichting onder dwang handhaven. Heb je geen risicoanalyse, dan heb je dus een probleem.
Het hebben van een risicoanalyse is niet genoeg. De risicoanalyse moet bovendien voldoen aan allerlei vereisten. Zo moet de risicoanalyse bijvoorbeeld gaan over het risico van verdrinking (artikel 15.63, tweede lid, Bal). Gaat de risicoanalyse daar onverhoopt niet over, dan heb je wederom een probleem. De risicoanalyse moet ook een plattegrond bevatten van de omgeving van het badwaterbassin (artikel 15.63, derde lid, Bal). Ontbreekt die plattegrond, dan kun je een handhavingsactie verwachten. Volgens artikel 15.63, vierde lid, Bal moet de risicoanalyse beschikbaar zijn. Ook die verplichting kan het bevoegd gezag met sancties handhaven.
Je moet ook een beheersplan hebben. Dat bepaalt artikel 15.64, eerste lid, Bal. Je voelt de bui al hangen als je geen beheersplan hebt.
Het hebben van een beheersplan is niet genoeg. Het beheersplan moet bovendien voldoen aan allerlei vereisten. Je leest die vereisten in artikel 15.64, tweede lid, Bal. Die vereisten kan het bevoegd gezag handhaven. Verder ben je verplicht om de maatregelen uit het beheersplan daadwerkelijk uit te voeren (artikel 15.64, derde lid). Doe je dat niet, dan doet het bevoegd gezag dat wel.
Verder moet je een logboek hebben. Daarin houd je de uitvoering van het beheersplan bij (artikel 15.65, eerste lid, Bal). Ook bevat het logboek een registratie van incidenten. Deze registratie moet voldoen aan allerlei vereisten (artikel 15.65, tweede lid, Bal). Dit alles kan het bevoegd gezag handhaven.
Andere onderwerpen die het bevoegd gezag kan handhaven zijn bijvoorbeeld de specifieke zorgplicht van artikel 15.5 Bal en ook maatwerkvoorschriften. Als je niet voldoet aan de kwaliteitseisen voor water of lucht, moet je maatregelen nemen. Voor de badwaterbassins met desinfectie bijvoorbeeld is dat voorgeschreven in artikel 15.26 Bal. Het laat zich raden wat er gebeurt als je geen maatregelen neemt. Ook de kwaliteitseisen zijn te handhaven.
Hoofdstuk 15 Bal kent dus tal van onderwerpen die het bevoegd gezag kan handhaven. Maar hoe ziet die handhaving er uit? Welke mogelijkheden heeft het bevoegd gezag?
Het antwoord op die vragen vinden we niet in hoofdstuk 15 Bal, maar wel in de Omgevingswet. De Omgevingswet kent een zogenaamde bestuursrechtelijke handhavingstaak. Artikel 18.1 Omgevingswet geeft een omschrijving van deze taak.
De bestuursrechtelijke handhavingstaak omvat drie elementen, namelijk:
a. het houden van toezicht
b. het behandelen van klachten
c. het opleggen en ten uitvoer leggen van een bestuurlijke sanctie.
Het houden van toezicht gebeurt door toezichthouders. Dat zijn personen die zijn belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Omgevingswet. In ons geval gaat het daarbij specifiek over toezicht op de naleving van hoofdstuk 15 Bal. Toezichthouders moeten daartoe zijn aangewezen. De aanwijzing doen in dit geval gedeputeerde staten. Dit staat allemaal in artikel 18.6 Omgevingswet. Toezichthouders hebben bevoegdheden, maar ook verplichtingen. Deze zijn in de wet nauwkeurig omschreven. Je vindt ze in titel 5.2 Algemene wet bestuursrecht onder de artikelen 5.12 tot en met 5.20.
Het gaat om klachten over ‘de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Omgevingswet’, zegt artikel 18.1. Daarmee doelt de wetgever in ons geval wederom op hoofdstuk 15 Bal. Klachten zullen dan gaan over de manier waarop een zwembad omgaat met de regels van dat hoofdstuk. Dat soort klachten zal het bevoegd gezag moeten behandelen. Zo’n klachtenbehandeling kan leiden tot allerlei initiatieven. Zo kan het bevoegd gezag een indringend gesprek voeren met de beheerder van het zwembad. Vaak is dat al voldoende. Ook kan klachtenbehandeling leiden tot het doen van onderzoek en het houden van toezicht. In het uiterste geval kan de klachtenbehandeling leiden tot een bestuurlijke sanctie. Zeker als de indiener van de klacht aan het bevoegd gezag een verzoek doet om te handhaven.
Bestuurlijke sancties zijn de bestuursdwang en de dwangsom. Deze sancties zijn geregeld in de Algemene wet bestuursrecht (afdeling 5.3.1 respectievelijk afdeling 5.3.2). Bij bestuursdwang doet het bevoegd gezag wat jij eigenlijk had moeten doen. Voer jij bijvoorbeeld een maatregel uit het beheersplan niet uit, dan doet het bevoegd gezag dat wel voor jou. De kosten daarvan zijn dan voor jouw rekening. Bij dwangsom legt het bevoegd gezag een geldbedrag op. Voor elke dag bijvoorbeeld dat jij een maatregel uit het beheersplan niet uitvoert, verbeur je het geldbedrag. De verbeurte van de dwangsom dient dus als financiële prikkel om jou aan te zetten wettelijke verplichtingen na te leven. Deze uitleg is juridisch niet helemaal verantwoord. Ik weet het. Maar het is wel waar het in de praktijk op neer komt.
Bestuurlijke sancties beogen dus – kort gezegd – een overtreding ongedaan te maken. Bestuursdwang en dwangsom zijn daarom herstelsancties. Ze herstellen wat geschonden is. Eerherstel, zou je kunnen zeggen. Kenmerkend is ook dat de sancties bestuurlijk zijn. Dat wil zeggen dat het niet de rechter is die de sancties oplegt, maar een bevoegd gezag. Dat bevoegd gezag voert de sancties ook uit. Wel is het zo dat de rechter rechtsbescherming biedt tegen de sancties.
Ook de bestuurlijke boete is een bestuurlijke sanctie. Kenmerkend voor de bestuurlijke boete is dat deze erop is gericht de overtreder leed toe te voegen. De bestuurlijke boete is daarom een bestraffende (bestuurlijke) sanctie. Deze sanctie is geregeld in titel 5.4 Algemene wet bestuursrecht.
Bij alle hiervoor genoemde onderwerpen kunnen zwembaden te maken krijgen met bestuursdwang en dwangsom. Maar ook de bestuurlijke boete is mijns inziens mogelijk. Dat zie ik met name bij het niet-naleven van de onderzoeksplicht naar het gebruik van RVS. Ik meen dit te kunnen afleiden uit artikel 18.12, eerste lid, onder letter b, Omgevingswet. De onderzoeksplicht naar het gebruik van RVS is opgenomen in artikel 3.6 Besluit bouwwerken leefomgeving.
De bestuursrechtelijke handhavingstaak berust bij een bevoegd gezag. Wie is dat bevoegd gezag? Het antwoord geeft artikel 18.2, eerste lid, Omgevingswet.
Artikel 18.2, eerste lid, Omgevingswet luidt op grond van de Invoeringswet Omgevingswet als volgt:
“Als sprake is van een activiteit waarvoor op grond van paragraaf 4.1.1 algemene regels zijn gesteld, berust de bestuursrechtelijke handhavingstaak bij het op grond van paragraaf 4.1.3 voor die activiteit bevoegd gezag.”
Waarschijnlijk moet je deze tekst tig keer lezen. En dan nog vraag jij je alsmaar af: “Wat staat daar toch in vredesnaam?” Ik zal proberen de bepaling te ontleden. Dat doe ik in de volgende drie stappen.
De wetgever heeft het allereerst over ‘een activiteit waarvoor op grond van paragraaf 4.1.1 algemene regels zijn gesteld’. Welke activiteit bedoelt de wetgever hier? Dat is de activiteit ‘het gelegenheid bieden tot zwemmen of baden’. Kijk maar eens naar paragraaf 4.1.1 Omgevingswet. Dan zie je in artikel 4.3, eerste lid, onder letter g, die activiteit genoemd staan. Daarin geeft de wetgever de opdracht om voor die activiteit algemene regels op te stellen. Die algemene regels zijn dus de regels van hoofdstuk 15 Bal.
Verder heeft de wetgever het over een ‘op grond van paragraaf 4.1.3 voor die activiteit bevoegd gezag’. Kijken we een moment naar paragraaf 4.1.3 Omgevingswet. In die paragraaf zijn gedeputeerde staten bevoegd gezag voor de genoemde activiteit. Dit lezen we in artikel 4.11, eerste lid, onder letter a.
Dan de laatste stap bij het ontleden van artikel 18.2, eerste lid, Omgevingswet. De wetgever zegt dat de bestuursrechtelijke handhavingstaak berust bij een bevoegd gezag. Dat is het bevoegd gezag op grond van paragraaf 4.1.3. We hebben zojuist gezien dat dit gedeputeerde staten zijn. Dit is het bevoegde gezag bij wie de bestuursrechtelijke handhavingstaak berust.
Je ziet: via wat omwegen komen we er wel.
Overigens hebben gedeputeerde staten de handhaving van hoofdstuk 15 Bal in de praktijk overgelaten aan omgevingsdiensten. Deze diensten hebben na de Invoeringswet Omgevingswet hun wettelijke basis gevonden in paragraaf 18.3.3 Omgevingswet.
Hoofdstuk 15 Bal gaat over de activiteit ‘het gelegenheid bieden tot zwemmen en baden’. Als het gaat om handhaving van hoofdstuk 15 Bal zijn gedeputeerde staten formeel bevoegd gezag. Bij hen berust de bestuursrechtelijke handhavingstaak. Gedeputeerde staten ontlenen hun bevoegd gezag aan artikel 18.2 Omgevingswet. Die wettelijke grondslag moeten we lezen in samenhang met de artikelen 4.3 en 4.11 Omgevingswet.
Het volgende blog-artikel zal gaan over de provincie als bevoegd gezag bij maatwerkregels binnen hoofdstuk 15 Bal.
Zwemmen onder het Bal – bevoegd gezag bij uitvoering hoofdstuk 15 Bal (deel 1)
