We gaan ons bezighouden met de oogmerken van hoofdstuk 15 Bal. De oogmerken vormen misschien wel de kern van dat hoofdstuk. Ze zijn de spil waar alle bevoegdheden en verantwoordelijkheden omheen draaien. Voor de zwemwater-regelgeving zijn de oogmerken dan ook van fundamentele betekenis.
Maar wat zijn oogmerken en waar vinden we ze? Wat wil de wetgever ermee tot uitdrukking brengen? En waartoe dienen oogmerken? Welke functies hebben ze? Al deze vragen komen naar voren in dit blog-artikel. Ik heb de vragen wat verder uitgewerkt in de leeswijzer.
Eerst zal ik aangeven waar je de oogmerken van hoofdstuk 15 Bal kunt vinden. Daarbij zal ik de wettekst aanhalen waarin de oogmerken zijn geformuleerd.
Vervolgens zal ik bij deze oogmerken stilstaan. Waar draait het om? Wat drukken ze uit? Zijn de oogmerken nieuw?
In de oogmerken ligt het zogeheten beginsel van preventief handelen besloten. Dat beginsel krijgt uitvoerige beschouwing, evenals het belang van risicopreventie.
Oogmerken zijn belangrijk. Ze hebben diverse functies. Zo dienen oogmerken om wetgeving af te bakenen. Ook dienen zij als kapstok. Die kapstok werkt bij eventuele afwijking van hoofdstuk 15 en bij het nemen van maatregelen.
Ik sluit af met een conclusie en de aankondiging van een volgend blog-artikel.
De oogmerken van hoofdstuk 15 Bal vinden we in artikel 15.2. Letterlijk luidt dit artikel als volgt:
“De regels in dit hoofdstuk zijn gesteld met het oog op:
a. het voorkomen van verdrinking van de gebruikers van een badwaterbassin;
b. het beschermen van de gezondheid van de gebruikers van een badwaterbassin; en
c. het in en om een badwaterbassin voorkomen van letsel van de gebruikers van een badwaterbassin.”
Oogmerken zijn doelen of doelstellingen. Ze geven richting en duiden aan wat de wetgever met de regelgeving wil bereiken. Met de nieuwe zwemwater-regelgeving van hoofdstuk 15 Bal wil de wetgever de belangen van de gebruikers van een badwaterbassin beschermen. De wetgever wil dit doen door verdrinking en letsel te voorkomen en gezondheid te beschermen.
Op zichzelf is dit niet nieuw. Ook nu is de wetgeving gericht op hygiëne en veiligheid. Die doelstellingen klinken door in de naamgeving van de huidige wetgeving: ‘Wet hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden’ (Whvbz).
Met de oogmerken van hoofdstuk 15 Bal is er dus eigenlijk niks nieuws onder de zon. Hoogstens kun je zeggen dat de wetgever de doelstellingen ‘hygiëne’ en ‘veiligheid’ heeft gespecificeerd in verdrinking, gezondheid en letsel.
Nieuw is wel het oogmerk om gebruikers van een badwaterbassin te beschermen tegen luchtkwaliteit. Anders dan de Whvbz kent hoofdstuk 15 Bal eisen voor de luchtkwaliteit. Je vindt deze eisen in artikel 15.22.
Bescherming van de gezondheid is daarmee tweeledig. Daaronder valt niet alleen de traditionele waarborging van de waterkwaliteit, maar voortaan ook de luchtkwaliteit.
Lees nog eens de tekst van artikel 15.2. Waarschijnlijk is er één woordje dat al je aandacht trekt. Dat is het woordje ‘voorkomen’. Je leest dit woordje twee keer. Ook in het woord ‘beschermen’ schuilt iets van ‘voorkomen’.
Als je het hele hoofdstuk 15 leest, dan kom je het woord ‘voorkomen’ vijftien keer tegen. Naast artikel 15.2 komt het voor in artikel 15.5 over de specifieke zorgplicht. Verder kom je het woord ‘voorkomen’ tegen in artikel 15.16 over de waterkwaliteitseisen voor badwaterbassins met desinfectie. En je leest het in de artikelen 15.63, 15.64 en 15.65. Die artikelen gaan over de risicoanalyse respectievelijk het beheersplan en de registratie van incidenten.
Vijftien keer het woord ‘voorkomen’ en nog wel in meest essentiële artikelen. De nieuwe zwemwater-regelgeving is waarlijk doorspekt met het woord ‘voorkomen’. Het is alsof dat ene woord ‘voorkomen’ het hele hoofdstuk 15 draagt. Alsof ‘voorkomen’ de spil is waar alles omheen draait. Wat is dat toch met dat ‘voorkomen’? Wat wil de wetgever ermee tot uitdrukking brengen?
Het woord ‘voorkomen’ geeft uitdrukking aan een wezenlijk uitgangspunt binnen hoofdstuk 15 Bal. Eigenlijk is het geen uitgangspunt, maar méér nog een beginsel. Namelijk het beginsel van preventief handelen.
Het beginsel van preventief handelen is één van de vier beginselen van het milieubeleid van de Europese Unie. In algemene zin houdt het beginsel van preventief handelen in “dat nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving zoveel mogelijk moeten worden voorkomen.” Immers: “voorkomen is beter dan ongedaan maken (‘genezen’).” Aldus de wetgever in de Nota van Toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet.
Maar het beginsel ziet niet alleen op het milieu. Het beginsel “(…) ligt besloten in de specifieke zorgplicht die (…) geldt voor degene die gelegenheid biedt tot zwemmen en baden. Daarnaast moet diegene ook een risicoanalyse en beheersplan opstellen gelet op het beschermen van de gezondheid en veiligheid van gebruikers.” Aldus dezelfde Nota van Toelichting.
Dus de kern van het beginsel van preventief handelen is ‘het zoveel mogelijk voorkomen van nadelige gevolgen’. Dit geldt ook voor de nieuwe zwemwater-regelgeving van hoofdstuk 15 Bal. Hierbij noemt de wetgever concreet de specifieke zorgplicht, de risicoanalyse en het beheersplan.
Het beginsel van preventief handelen wijst op het belang van risicopreventie. De hele bedrijfsvoering moet zijn gefocust op risicopreventie. Deze focus is gericht op het zoveel mogelijk voorkomen van risico’s. Dat vraagt om uiterste inspanning. Uiterste inspanning, dat is wat de wetgever van de zwembaden verwacht.
‘Zoveel mogelijk voorkomen’, dat is logisch want 100% garantie kunnen zwembaden niet geven. Dat beseft de wetgever ook wel. Maar wat als het toch een keer onverhoopt fout gaat? Ach, dan zijn er ook wel weer mogelijkheden om de trein weer op de rails te krijgen. In dit blog-artikel mag ik aan die mogelijkheden voorbijgaan. De focus ligt immers op het voorkomen dat het fout gaat.
Nu hoor ik in de praktijk nog te vaak dat maatregelen risico’s verkleinen of voorkomen. ‘Verkleinen of voorkomen’, in die volgorde. Alsof ‘verkleinen’ een alternatief is voor ‘voorkomen’. Alsof je een keuze hebt: óf voorkomen, óf verkleinen.
Dit klopt gewoonweg niet. Het is in strijd met het beginsel van preventief handelen. Het staat haaks op het belang van risicopreventie. Ik kan hier niet genoeg op hameren! De volgorde hoort te zijn: eerst voorkomen, dan pas beperken.
Dit klinkt misschien wat onnozel. Maar vergis je niet. Je hébt geen keuze, er ís geen alternatief. Dát er geen alternatief is, blijkt ook uit artikel 15.5 over de specifieke zorgplicht. Lees maar eens het eerste lid van dat artikel, met name de letters a tot en met c. Daarin zie je dat de volgorde van maatregelen wettelijk is vastgelegd. Dan is maar één conclusie mogelijk: de wetgever hecht belang aan de juiste volgorde van maatregelen. De juiste volgorde is: ‘Eerst voorkomen, dan beperken’.
Oogmerken hebben belangrijke functies. Ik noem er twee. Allereerst dienen oogmerken ertoe om wetgeving af te bakenen. Ook dienen oogmerken als kapstok. Beide functies zal ik toelichten.
Een zwembad kun je bezien vanuit verschillende invalshoeken. Bij wijze van voorbeeld noem ik er drie. Een eerste invalshoek is die van de gebruikers. Een tweede invalshoek ziet op het personeel. Een derde invalshoek is het milieu. Er zijn nog veel meer invalshoeken. Maar in de toelichting op de functie van oogmerken als afbakeningsinstrument wil ik met deze drie voorbeelden volstaan.
Het punt nu is dat elke invalshoek zijn eigen wetgeving heeft. Het zijn de oogmerken die al die wetgeving afbakenen. Ik zal dit toelichten.
Zwemmen is een prachtige en gezonde sport. In een race tegen de klok en tegen elkaar kun je je flink uitleven. Maar zo fanatiek hoeft het natuurlijk niet te zijn. Gewoon lekker bewegen en ontspannen heeft ook wel wat. En ja, zwemmen is ook socializen. Iedereen heeft wel zo zijn eigen beweegreden om naar een zwembad te gaan.
Exploitanten ontvangen gebruikers met open armen. Op de keper beschouwd zijn het niet zomaar gebruikers. Nee, het zijn gasten. Exploitanten zorgen voor hun gasten en leggen hun gasten maar wat graag in de watten. Aan het eind van de dag gaan de gasten blij en gelukkig naar huis. Ontspannen tot in hun diepste vezels hebben zij het vaste voornemen om de volgende dag het zwembad opnieuw te bezoeken. Waar het goed is, komt men graag terug.
Dit klinkt misschien wat basaal, maar er schuilt een kern van waarheid in. Die kern van waarheid is dat gasten zich geen zorgen horen te maken over hygiëne en veiligheid. Het is zelfs sterker dan dat. Gasten moeten erop kunnen vertrouwen dat een badwaterbassin hygiënisch en veilig is. Dit vertrouwen mag je rustig een beginsel noemen. Impliciet schuilt dat vertrouwensbeginsel in de oogmerken van artikel 15.2. In alle onderdelen gaat het om het belang van gezondheid en veiligheid van de gebruikers van een badwaterbassin. Dat is waar hoofdstuk 15 over gaat. Verder reikt het hoofdstuk niet.
In een zwembad loopt natuurlijk personeel rond. Dat personeel is blootgesteld aan een werkomgeving met risico’s voor gezondheid en veiligheid. De wetgeving van hoofdstuk 15 Bal is er niet om de gezondheid en veiligheid van zwembadpersoneel te beschermen. De oogmerken van artikel 15.2 zien immers enkel op de gebruikers van een badwaterbassin. De gezondheid en veiligheid van personeel vinden wel bescherming in de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet).
Een laatste invalshoek is het milieu. Over het milieu vind je in hoofdstuk 15 Bal niets. Daar gaat andere wetgeving over. De milieuwetgeving voor zwembaden ligt ook in het Bal, maar dan in hoofdstuk 3. In paragraaf 3.9.5 wijst artikel 3.317 de exploitatie van een openbaar zwembad aan als milieubelastende activiteit. De aanwijzing als milieubelastende activiteit heeft een belangrijk gevolg. Op openbare zwembaden zijn namelijk de hoofdstukken 2 tot en met 5 van het Bal van toepassing.
De hoofdstukken 2 tot en met 5 Bal kennen verschillende oogmerken. Voor zover het gaat om milieubelastende activiteiten zien de oogmerken vooral op milieu. Als bij de milieubelastende activiteiten ook lozingsactiviteiten plaatshebben, dan zijn de oogmerken waterstaatkundig van aard. Je kunt dit nalezen in artikel 2.2 Bal.
Overigens heeft de aanwijzing als milieubelastende activiteit specifieke gevolgen op een viertal fronten. Allereerst zijn er gevolgen voor de opslag van chemicaliën en voor lozingsactiviteiten. Ook zijn er gevolgen voor laboratoriumactiviteiten en energiebesparing.
Het is hier niet de plek om op deze gevolgen in te gaan. Waar het nu om gaat is enkel maar te laten zien dat elke invalshoek zijn eigen wetgeving kent. De oogmerken dienen ertoe om al die wetgeving af te bakenen. In dit voorbeeld de wetgeving van hoofdstuk 15 Bal, de Arbowet en de milieuwetgeving van paragraaf 3.9.5 Bal.
De andere functie van de oogmerken is die van kapstok. Oogmerken dienen als kapstok. Dat werkt twee kanten uit. Aan de ene kant gelden de oogmerken als kapstok bij een eventuele afwijking van hoofdstuk 15 Bal. Aan de andere kant gelden de oogmerken als kapstok bij het nemen van maatregelen. Ook dit zal ik toelichten.
De gezondheid en de veiligheid van gebruikers beschermen we met de regels van hoofdstuk 15 Bal. In principe zijn die regels daarvoor voldoende. Dat is het uitgangspunt.
De vraag is nu of afwijking van hoofdstuk 15 mogelijk is. Het antwoord is: ja, onder omstandigheden kan dat. Hoofdstuk 15 Bal biedt daarvoor twee instrumenten: maatwerkregels (artikel 15.6) en maatwerkvoorschriften (artikel 15.7).
Het is nu niet het moment om deze twee instrumenten uitvoerig te bespreken. Immers, aan de orde is enkel maar de functie van de oogmerken als kapstok voor een eventuele afwijking. Die functie komt tot uitdrukking in het derde lid van de artikelen 15.6 en 15.7. Volgens die bepalingen is afwijking slechts mogelijk met het oog op de belangen van artikel 15.2.
Hier valt niets tegen in te brengen. De algemene regels van hoofdstuk 15 dienen ertoe om gebruikers van een badwaterbassin te behoeden voor verdrinking, letsel en ziekte. Dan is het logisch dat ook maatwerkregels en maatwerkvoorschriften voor hetzelfde behoeden. Andere belangen mogen zij niet regelen. Zo dienen de oogmerken van artikel 15.2 als kapstok om eventueel maatwerk aan op te hangen.
Als je de gezondheid en veiligheid van gebruikers van een badwaterbassin wilt beschermen, dan zul je maatregelen moeten nemen. Hoofdstuk 15 Bal biedt daartoe allerlei instrumenten. Hét instrument om maatregelen te nemen is natuurlijk het beheersplan (artikel 15.64). Het beheersplan vloeit voort uit een risicoanalyse (artikel 15.63). Een ander belangrijk instrument om maatregelen te nemen is de specifieke zorgplicht (artikel 15.5). Ook mag ik wijzen op de registratie van incidenten (artikel 15.65).
Bij al die instrumenten legt de wetgever een koppeling naar de oogmerken van artikel 15.2. Zo heeft artikel 15.5 het over ‘nadelige gevolgen voor de belangen als bedoeld in artikel 15.2’. En de artikelen 15.63 tot en met 15.65 beginnen met de woorden ‘Met het oog op (…)’. Daarmee leert de wetgever ons dat maatregelen altijd moeten zijn gericht op de belangen van de gebruikers van een badwaterbassin. Andere belangen, bijvoorbeeld die van het personeel, kunnen maatregelen niet dienen. Zo zie je dat de oogmerken van artikel 15.2 ook dienen als kapstok voor maatregelen.
Met de nieuwe zwemwater-regelgeving van hoofdstuk 15 Bal wil de wetgever de belangen van de gebruikers van een badwaterbassin beschermen. De wetgever wil dit doen door verdrinking en letsel te voorkomen en gezondheid te beschermen.
Met de oogmerken geeft de wetgever uitdrukking aan het beginsel van preventief handelen. Dit beginsel wijst op het belang van risicopreventie. Risicopreventie is de focus waarop de hele bedrijfsvoering van een zwembad behoort te zijn gericht.
De oogmerken dienen om wetgeving af te bakenen. Hoofdstuk 15 Bal beschermt enkel de veiligheid en gezondheid van de gebruikers van een badwaterbassin. De veiligheid en gezondheid van zwembadpersoneel vinden bescherming in de Arbowet. Milieubelangen krijgen bescherming in de hoofdstukken 2 tot en met 5 Bal. Dit heeft met name gevolgen van de opslag van chemicaliën en lozingsactiviteiten. Ook heeft de milieubescherming gevolgen voor laboratoriumactiviteiten en energiebesparing.
Daarnaast hebben de oogmerken de functie van kapstok. Deze functie speelt bij een eventuele afwijking van hoofdstuk 15 Bal. Zo mogen maatwerkregels en maatwerkvoorschriften enkel gericht zijn op de veiligheid en gezondheid van gebruikers. Dat geldt ook voor het nemen van maatregelen.
In het volgende blog-artikel zal ik ingaan op de provincie als bevoegd gezag.
