Afdeling zet algemeen beoordelingskader vergunningplicht voor omzetten zelfstandige in onzelfstandige woonruimte uiteen

De Afdeling zet uiteen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van art. 21 Huisvestingswet 2014 (“Hvw”) volgt dat met de vergunningplicht voor het samenvoegen, onttrekken en omzetten van woonruimte wordt voorkomen dat de schaarste op de woningmarkt door verandering in de woonruimtevoorraad zal toenemen. De gemeenteraad kan op grond van art. 2 en art. 21 Hvw een vergunningplicht voor het omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte opnemen in zijn Huisvestingsverordening, indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Die woonruimte is met het per 1 juli 2019 gewijzigde art. 2 Hvw niet langer beperkt tot ‘goedkope woonruimte’ (vgl. de Afdelingsuitspraak van 23 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1336). Via exceptieve toetsing kan de bestuursrechter de rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is - zoals in dit geval de in de Huisvestingsverordening opgenomen vergunningplicht -  toetsen. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe om te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing vormen de algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452). Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen, zoals het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (art. 3:2 Algemene wet bestuursrecht, “Awb”) en het motiveringsbeginsel (art. 3:46 Awb), niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een onzorgvuldige voorbereiding of gebrekkige motivering van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop gebaseerd besluit vernietigen. De Afdeling overweegt dat de gemeenteraad ingevolge art. 2 en 21 Hvw pas gebruik mag maken van de bevoegdheid tot het instellen van een vergunningplicht, indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte. Deze noodzaak dient dus te worden onderbouwd (vgl. de Afdelingsuitspraak van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1157). Daarbij moet in ieder geval onderscheid gemaakt worden in woningtypes en prijssegmenten. Dit kan aanleiding geven tot vaststelling van schaarste op wijkniveau. Als voldoende onderbouwd is dat in de hele gemeente sprake is van schaarste aan bepaalde types en segmenten woningen, hoeft dit niet nader te worden onderbouwd op wijkniveau (vgl. de Afdelingsuitspraak van 8 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:484).  Waar de grenzen van verschillende prijssegmenten liggen, kan per gemeente verschillen; het is aan de gemeenteraad om de segmenten af te bakenen, aldus de Afdeling. Volgens de Afdeling hoeft het onderzoek naar de woonruimtevoorraad niet door een externe partij te worden verricht (vgl. de Afdelingsuitspraak van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2646), wel dient de gemeenteraad de vergunningplicht aan de hand van objectieve gegevens te onderbouwen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3753).