In deze blogserie behandelen wij de belangrijkste onderwerpen die aan de orde komen bij gebiedsontwikkeling. Eerder bespraken wij de mogelijkheden van kostenverhaal bij gebiedsontwikkeling. In deze blog bespreken wij de mogelijkheden om een financiële bijdrage te vragen van initiatiefnemers bij gebiedsontwikkelingen. Daarbij komt de vraag aan de orde hoe de overheid zo’n financiële bijdrage kan afdwingen en welke voorwaarden aan de inzet van dit instrument zijn verbonden.
Financiële bijdrage via een privaatrechtelijke overeenkomst
Naast de kostenverhaalsmogelijkheden, kunnen overheden ook een financiële bijdrage vragen bij gebiedsontwikkelingen. Het gaat dan dus niet om het verhalen van de volledige kosten die gemoeid zijn bij de gebiedsontwikkeling, maar om een afzonderlijke financiële bijdrage voor de kosten voor voorzieningen die niet onder kostenverhaal vallen maar wel gemaakt worden ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Bij voorkeur worden deze voorzieningen door de initiatiefnemer zelf gerealiseerd in het kader van de gebiedsontwikkeling. Als de initiatiefnemer niet bereid is om de voorziening te treffen, hebben gemeenten en provincies behoefte aan de mogelijkheid om met de initiatiefnemer afspraken te kunnen maken over een bijdrage in de financiering van de voorziening.[1] Het gaat hier dus om een bijdrage die los staat van de financieel-economische uitvoerbaarheid van de gebiedsontwikkeling.
Een financiële bijdrage wordt net als bij kostenverhaal bij voorkeur privaatrechtelijk vormgegeven.[2] Dat kan door in een anterieure overeenkomst ook afspraken te maken over de financiële bijdrage. Het is aan te bevelen om het onderscheid tussen kostenverhaal en financiële bijdrage expliciet in de overeenkomst te benoemen, zodat hierover geen onduidelijkheid of juridische discussie kan ontstaan. Er zit namelijk een (juridisch) verschil tussen kostenverhaal en een financiële bijdrage. Voor beide geldt een apart juridisch kader. Een financiële bijdrage kan alleen worden overeengekomen ten aanzien van de in artikel 8.20 van het Omgevingsbesluit genoemde activiteiten en als er een grondslag voor de bijdrage is in een omgevingsvisie of een programma. De omgevingsvisie of een programma moet een haakje bieden om de financiële bijdrage aan op te hangen. Het gaat dan onder andere om de bouw van een of meer woningen of andere hoofdgebouwen, de bouw van bouwwerken geen gebouw zijnde voor bijvoorbeeld de opwekking van energie of infrastructuur, en andere activiteiten met het oog op een functiewijziging, zoals het gebruik van bestaande recreatiewoningen voor permanente bewoning. Als er geen vrijwillige financiële bijdrage is overeengekomen, vormt dat voor de gemeente géén argument om (verdere) medewerking aan een gebiedsontwikkeling te weigeren.[3] De Omgevingswet verplicht tot kennisgeving van de overeenkomst over de vrijwillige financiële bijdrage.[4]
Financiële bijdrage via een publiekrechtelijk afdwingbare bijdrage
Als het niet lukt om met de initiatiefnemer een overeenkomst te sluiten over een financiële bijdrage voor bepaalde nieuwe ontwikkelingen in een gebied, kan door de gemeente op grond van artikel 13.23 van de Omgevingswet een publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdrage in het omgevingsplan worden opgenomen. Een publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdrage kan dus niet worden opgelegd op grond van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Als het omgevingsplan een regeling van de financiële bijdrage bevat, wordt die opgelegd bij de kostenverhaalbeschikking (artikel 13.24 Omgevingswet). Aan een initiatiefnemer kan dan een bijdrage worden opgelegd voor ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving.
Aan het opnemen van een publiekrechtelijk afdwingbare financiële bijdrage zijn voorwaarden verbonden. Alleen voor verhaalsplichtige activiteiten (kostendragers) kan een afdwingbare financiële bijdrage in het omgevingsplan worden opgenomen. Categorieën waarvoor (bestedingsdoelen) een financiële bijdrage kan worden verhaald zijn opgenomen in het Omgevingsbesluit (artikel 8.21). Het gaat dan onder meer om de aanpassing van de inrichting van het landelijk gebied voor verbetering van de landschappelijke waarden, de aanleg of verandering van aangewezen gebieden voor de bescherming van de natuur of voor het herstel van dier- en plantensoorten die van nature in Nederland in het wild voorkomen, de aanleg van infrastructuur voor verkeers- en openbaarvervoernetwerken van gemeentelijk of regionaal belang, de aanleg van recreatievoorzieningen die onderdeel zijn van de gemeentelijke of regionale groenstructuur. Voor ontwikkelingen die buiten een van de categorieën van artikel 8.21 Omgevingsbesluit vallen, kunnen geen financiële bijdragen worden afgedwongen.
Verder geldt voor het opnemen van een afdwingbare financiële bijdrage dat er een grondslag in het omgevingsplan of programma moet zijn, en de bijdrage wordt geheven voor en besteed aan bepaalde categorieën ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Daarbij geldt een belangrijke beperking: aanwijzing in het omgevingsplan is alleen toegestaan als er een functionele samenhang bestaat tussen de activiteit en de ontwikkeling en de bekostiging van de ontwikkeling niet anderszins verzekerd is.[5] Functionele samenhang veronderstelt dat de initiatiefnemer objectief gezien voordeel heeft van de beoogde ontwikkeling, in die zin dat de kwaliteit van de fysieke leefomgeving voor die activiteit verbetert. Die samenhang kan ook voortvloeien uit het delen van dezelfde functie. Bij woningbouw valt te denken aan een financiële bijdrage ten behoeve van sociale woningbouw elders in de gemeente; bij de aanleg van een bedrijventerrein aan een bijdrage voor de opwaardering van een bestaand terrein. De onderbouwing van de functionele samenhang kan worden vastgelegd in een omgevingsvisie of programma.[6]
Het aanwijzen van een ontwikkeling in het omgevingsplan voor een verplichte financiële bijdrage, is niet toegestaan als de gehele bekostiging van een ontwikkeling anderszins verzekerd is.[7] Als een ontwikkeling op andere wijze bekostigd wordt, bijvoorbeeld volledig via kostenverhaal of door middel van andere privaatrechtelijke arrangementen, dan mag dit instrument dus niet ingezet worden. Er mogen ook niet meer kosten worden verhaald dan nodig en daarvoor moeten er in het omgevingsplan regels worden opgenomen ten aanzien van de verantwoording en besteding en de eindafrekening.[8]
Kortom, wil een gemeente in het omgevingsplan een afdwingbare financiële bijdrage opnemen, dan moeten de volgende regels aan het omgevingsplan worden toegevoegd:
Dat de afdwingbare financiële bijdrage zijn basis vindt in het omgevingsplan, betekent niet dat het niet nodig of niet wenselijk is om over deze bijdrage te contracteren. Als in een omgevingsplan is bepaald dat een financiële bijdrage wordt verhaald en de gemeente een overeenkomst over kostenverhaal (anterieure overeenkomst) sluit zonder daarin de afdwingbare financiële bijdrage mee te nemen, kan betaling van die bijdrage later niet alsnog via het omgevingsplan worden afgedwongen.[12] Met andere woorden: als wordt onderhandeld over kostenverhaal moet ook direct worden onderhandeld over de afdwingbare financiële bijdrage. Gebeurt dit niet, dan heeft de gemeente geen mogelijkheid om dit achteraf alsnog af te dwingen.
Aandachtspunten voor de praktijk bij afdwingbare financiële bijdragen
Als u met financiële bijdragen bij gebiedsontwikkeling in aanraking komt, dan geven wij daarbij de volgende aandachtspunten mee:
De advocaten van Wijn & Stael staan geregeld gemeenten en gebiedsontwikkelaars bij om zo snel mogelijk tot (her)ontwikkeling te komen. Heeft u specifieke vragen over financiële bijdragen bij gebiedsontwikkeling? Neem contact op en wij denken graag met u mee.
[1] Aanvullingsbesluit grondeigendom Omgevingswet, Stb. 2020, 532, p. 68.
[2] Artikel 13.22 Omgevingswet.
[3] Vergelijk: ABRvS 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1239.
[4] Artikel 13.22 lid 2 en artikel 16.138 Omgevingswet.
[5] Artikel 13.23 Omgevingswet.
[6] Artikel 13.23, lid 5 Omgevingswet.
[7] Artikel 13.23 lid1 onder b Omgevingswet.
[8] Artikel 13.23 lid 2 Omgevingswet en artikel 8.22 Omgevingsbesluit.
[9] Artikel 13.23 leden 1 en 2 Omgevingswet.
[10] Artikel 13.23 lid 2 Omgevingswet
[11] Artikel 13.23 lid 2 Omgevingswet
[12] Artikel 13.24, onder a, Omgevingswet.
Gebiedsontwikkeling
Gebiedsontwikkeling in de praktijk
Gebiedsontwikkelingen zijn vaak complexe opgaven, die vragen om regie, samenwerking tussen verschillende vakgebieden en een zorgvuldige inzet van juridische en financiële instrumenten. Beleidsmedewerkers, economen, adviseurs en ontwikkelaars krijgen daarbij te maken met uiteenlopende belangen, complexe regelgeving en maatschappelijke ambities. Wij zien dan ook dat de betrokken partijen zich vaak laten adviseren en dat, zonder goed advies, gebiedsontwikkelingen veel vertraging kunnen oplopen, meer kosten en geregeld zelfs tot procedures leiden.
In de praktijk spelen met name de volgende juridische vraagstukken:
Op deze themapagina vindt u artikelen, publicaties en webinars die ingaan op deze vraagstukken. De bijdragen bieden juridische duiding en praktische handvatten voor beleidsvorming, besluitvorming en uitvoering.
Regelmatig publiceren wij blogs en organiseren wij webinars. Hieronder vindt u een overzicht van de (reeds gepubliceerde of nog te verschijnen) blogs en een overzicht van onze webinars.
De blogreeks:
