Met goede coördinatie zorg je dat alle betrokkenen goed samenwerken aan 1 coherent, actueel en juridisch houdbaar omgevingsplan. Het verbindt inhoud en proces, toetst keuzes aan gemaakte afspraken en bewaakt de consistentie. Maar hoe pak je die coördinatie nu concreet aan? Mooie inspiratie komt van de gemeente Land van Cuijk. Joris Wijnakker, senior Adviseur Fysiek Domein, omgevingsplan en Omgevingswet, neemt ons graag mee in hun proces, met bijhorende lessen en uitdagingen.
Land van Cuijk is in 2022 ontstaan uit een fusie van 5 kleine gemeenten, die allen gewend waren bestemmingsplannen uit te besteden. Dat er coördinatie nodig zou zijn tijdens de transitieperiode naar 1 omgevingsplan, was dan ook al snel zonneklaar. Joris vertelt: ‘Werken aan iets dat zo omvangrijk en nieuw is en tegelijkertijd de winkel openhouden voor alle lopende initiatieven, dat kan niet zonder een bepaalde vorm van coördinatie. We moeten met elkaar juridisch en technisch aan een product werken dat er voorheen nog niet was. En wat de 1 doet, heeft effect op de ander. We hadden mensen nodig die vooruitlopen, die al kennis hadden vergaard over de Omgevingswet en instrumenten en richting konden geven. Al ver voor de inwerkingtreding hebben we gekeken wat het omgevingsplan voor ons betekent en hoe we dit willen oppakken. Want door de fusie en schaalvergroting waren we al het nadenken over de organisatie invulling en het omgevingsplan hebben we aangegrepen om een team samen te stellen dat altijd dedicated tijd hiervoor heeft.’
Werken aan iets dat zo omvangrijk en nieuw is en tegelijkertijd de winkel openhouden voor alle lopende initiatieven, dat kan niet zonder een bepaalde vorm van coördinatie.
Om te komen tot de juiste keuze en aanpak, en om draagvlak hiervoor te krijgen bij het management, heeft de gemeente 3 scenario’s in beeld gebracht. Deze varieerden van alles zelf doen tot en met maximale uitbesteding aan bureaus. Joris: ‘We hadden te maken met capaciteitsvraagstukken en hebben vrij hard moeten knokken om draagvlak te krijgen. Hier hielpen scenario’s bij. Want zo konden we goed duidelijk maken wat een bepaalde keuze zou kosten en opbrengen. Het eerste scenario was alles uitbesteden, oftewel: doorgaan op oude voet. Nogal een risico, want we zouden met allerlei partijen veel zaken moeten afstemmen waarover we kennis misten, dus die optie viel snel af. Het tweede scenario was alles zelf doen en alle kennis in huis hebben. Een droomscenario. Maar niet realistisch op korte termijn. Het ontbrak ons namelijk niet alleen aan kennis, maar ook aan capaciteit. Zo kwamen we uit op scenario 3, een tussenvorm. Uitgangspunten uitwerken, onderbouwen en onderzoeken houden we buiten de deur. Een projectontwikkelaar neemt zelf een bureau in de arm die uitzoekt wat er allemaal kan en mag. Maar het op de juiste manier vertalen en verwerken van de regels doen we zelf. Wij werken nu hard aan onze planstructuur, zodat we de bureaus kunnen briefen hoe ze moeten aanleveren, waarop wij vervolgens een redactieslag doen. Wij zorgen dat alle input op correcte wijze aansluit op het omgevingsplan.’
We hebben vrij hard moeten knokken om draagvlak te krijgen. Hier hielpen scenario’s bij. Want zo konden we goed duidelijk maken wat een bepaalde keuze zou kosten en opbrengen.
Voor het bestuur en de raad heeft de gemeente net als iedereen een transitieplan met een plan van aanpak. Dit bepaalt de koers voor de lange termijn. ‘Maar wij hebben ook een grote bijlage voor de organisatorische kant die we met de managers bespreken’, vervolgt Joris. ‘Welke capaciteit hebben we nodig voor ons hybride scenario en wie doet wat precies? Zodat iedereen snapt hoe we willen werken en waarom. Waar voorheen pakweg 10% van de tijd zat in het toetsen aan de regelgeving, zijn we nu veel meer tijd kwijt aan de regels. Bestemmingsplannen staan op zichzelf, waarbij we vooral keken of het bureau dat het plan opstelde zich aan de standaarden hield, meer punten- en kommawerk dus, maar nu vallen alle regels onder 1 integraal omgevingsplan. We hebben nu tot aan het eind van het jaar bepaald hoeveel capaciteit we nodig hebben en daarna maken we een nieuwe berekening.’
‘Het is heel fijn om draagvlak te hebben voor die benodigde capaciteit. En dat we ook echt mensen kunnen vrijspelen voor het omgevingsplan. Als je als gemeente altijd al je eigen regels schreef, heb je die mensen wellicht al. Maar voor ons was deze werkwijze nogal een omslag. We gingen van 5 afzonderlijke, kleine gemeenten die hun regels uitbesteedden, naar 1 gezamenlijke gemeente met zo’n 100.000 inwoners die deze taak opeens zelf gingen oppakken. Waarvoor we from scratch een werkwijze moesten bedenken.’
Welke capaciteit hebben we nodig en wie doet wat precies? Het is heel fijn om draagvlak van het management te hebben voor die benodigde capaciteit. En dat we ook echt mensen kunnen vrijspelen voor het omgevingsplan.
De gemeente besloot een splitsing te maken tussen de coördinatie van het tijdelijke deel en de coördinatie van het nieuwe deel van het omgevingsplan. De coördinator tijdelijk deel is gericht op de dagelijkse gang van zaken, op de lopende initiatieven. De coördinator van het nieuwe deel (de rol van Joris) is vooral gericht op strategie, op de stip op de horizon en is intern aanspreekpunt voor beleidsafdelingen, management en bestuur. Er wordt veel gespard tussen de 2 coördinatoren. Joris legt uit: ‘We willen de ontwikkelingen door laten gaan en tegelijkertijd de menskracht hebben om koers te houden richting het uiteindelijke omgevingsplan dat in 2032 klaar moet zijn. Mijn focus ligt op dit tweede deel, ik coördineer de kennisuitwisseling, verbinding en samenwerking. Zie me als een meewerkend voorman.’
Waarbij hij direct duidelijk stelt zichzelf bewust geen projectleider te noemen. ‘Er is weliswaar een grote bak met deelproducten, een wijziging voor het buitengebied bijvoorbeeld pakken we heel projectmatig op. Maar er is geen vaste planning, budget en einddoel. We hebben met zoveel mensen te maken, alles is nieuw en we hebben alle stappen nog niet helemaal kunnen uitdenken. Het is echt learning-on-the-job, het ligt allemaal niet vast, we gaan hier nog jaren aan werken. Mijn coördinatierol is dan ook tijdelijk en zal na een aantal jaar overgaan in de lijnorganisatie. Zodat er ook in de toekomst altijd een groep mensen is die mee kan denken over omgevingsplanwijzigingen.’
Het is echt learning-on-the-job, het ligt allemaal niet vast, we gaan hier nog jaren aan werken.
Naast de coördinatoren, werkt de gemeente met een redactiegroep. Deze club mensen giet nieuw beleid en bestemmingsplannen, aangeleverd door externe bureaus, in regelsetjes. En zorgt voor de structuur en systematiek van het plan en de borging in organisatie voor de langere termijn. Joris benadrukt dat het redactieteam de regels niet zelf bepaalt. ‘Het redactieteam, dat bestaat uit onder meer planjuristen, RO’ers en tekenaars, zet de regels om in de structuur van het omgevingsplan. Deze redactieslag is een supergrote taak. Alle regelgeving hangt nu onderling samen in 1 plan en moet passen in een bepaalde structuur. Hierbij zitten we nog in de uitprobeerfase, waarbij kennisuitwisseling ook enorm belangrijk is.’ Hierbij doelt Joris op kennisuitwisseling onderling, maar ook met de rest van de organisatie. ‘Ik merk dat ik nog vrij vaak moet uitleggen dat een omgevingsplan geen plan is in de zin van ‘wat we gaan doen’, maar in de zin van een kaart. Een kaart met de regels voor de fysieke leefomgeving die ervoor zorgt dat burgers en bedrijven zich aan de kaders houden die wij belangrijk vinden.’
‘Mijn uitdaging is om ook de collega’s van de beleidskant goed uit te leggen wat het omgevingsplan is, kan en doet, hoe dit zich verhoudt tot beleid en hoe alles samenhangt. Doordat veel mensen die beleid maken het omgevingsplan nog niet goed genoeg begrijpen, is het vertalen van beleid in regels vaak best lastig.’ Als voorbeeld noemt Joris nieuw beleid dat te maken heeft met het beter benutten van de woningvoorraad, een belangrijk thema binnen de gemeente. ‘Nieuw beleid over bijvoorbeeld woningdelen, of tijdelijke bewoning van een gebouw in het buitengebied, kan qua regels botsen met bestaande regels over wonen. Dit zorgt voor tegenstrijdigheden in het omgevingsplan, want hierin komt alles samen. Als wij dit aangeven, krijgen wij al snel het stempel niet meewerkend te zijn. Bij het maken van beleid moet er dus al rekening worden gehouden met het feit dat in het omgevingsplan alles op elkaar doorwerkt en moet er nagedacht worden over welke regels het belangrijkst zijn. Nu is nog te vaak de gedachte: dat zien we wel bij het omgevingsplan. Dit is natuurlijk een generiek probleem bij gemeenten, maar pleit in mijn ogen alleen maar méér voor het aanstellen van een coördinator, die zorgt dat men binnen de organisatie het omgevingsplan goed begrijpt en kan zorgen voor de juiste prioritering. We koppelen collega’s die bezig zijn met beleid dan ook soms direct aan het redactieteam, zodat er een vaste sparringpartner is en ze samen tot een goede oplossing kunnen komen.’
Bij het maken van beleid moet er al rekening worden gehouden met het feit dat in het omgevingsplan alles op elkaar doorwerkt en moet er nagedacht worden over welke regels het belangrijkst zijn. Dit pleit alleen maar méér voor het aanstellen van een coördinator, die zorgt dat men binnen de organisatie het omgevingsplan goed begrijpt en kan zorgen voor de juiste prioritering.
De gemeente kiest er nu voor om niet alles vast te leggen, al kan het zijn dat in de toekomst het een en ander wat strakker omschreven wordt. ‘We hebben zoals gezegd een transitieplan, met een doorkijk naar wat wanneer ongeveer gebeurt, maar dit bekijken we elk jaar opnieuw. We hopen als gemeente snel te kunnen blijven reageren als dat nodig is. Denk aan een politieke ontwikkeling waarop je rap actie moet ondernemen. We zijn nu bijvoorbeeld druk met het landelijk gebied, maar komt er iets urgents tussen, dan kunnen we dit kort on hold zetten en eenvoudig mensen vrijspelen. Die bovendien meteen kunnen werken met het juiste format.’
‘En het kan ook zijn dat een thema dat wij eigenlijk later op de planning hebben, naar voren geschoven wordt. Die vrijheid is er, we hoeven niet star te zeggen: nee, volgens ons transitieplan gaan we hier pas later mee aan de slag. Een voorbeeld: er komt straks een nieuwe woonwijk. Dit regelen we niet met een vergunning, maar met een omgevingsplanwijziging. Deze woonwijk ligt langs de snelweg, waardoor er opeens urgentie is om eerder dan gepland in het thema geluid te duiken. We hebben hiermee meteen een concrete situatie te pakken om te vertalen naar ons omgevingsplan, we kunnen oefenen en leren in de praktijk. Alles wat in de dagelijkse praktijk op ons afkomt, kan een les zijn en ten goede komen aan (de structuur van) ons omgevingsplan. .’
Tot slot deelt Joris graag een advies over rolomschrijving. ‘Voor de coördinatie is een goede rolomschrijving essentieel. Denk daar dus van tevoren goed over na. Zo hebben wij duidelijk gesteld dat ons coördinatieteam gaat over de vertaling, niet over de inhoud. Wij gaan niet bepalen of iets een goed beleidsstuk is, of een goede ontwikkeling, wij zorgen voor de vertaling naar het omgevingsplan. Kies je voor een dergelijke scheiding dan moet je deze goed bewaken. Maar wie weet wil jouw gemeente inhoud en vertaling wel in één groep hebben. Kijk wat bij je past en maak een keuze, zodat je verwachtingen goed kunt blijven managen. En kunt waarmaken wat je belooft zonder al te veel frustratie.’
Het heeft de gemeente vrij veel tijd gekost om alle rollen scherp te krijgen maar nu betaalt zich dat uit. ‘Vroeger kwamen veel taken samen in de Ruimtelijke Ordening-bak, de rollen waren meer allround. Maar sinds de Omgevingswet vallen de rollen meer uiteen in een juridisch-technische kant en een onderbouwende plankant. Ik vind het prettig om mensen nu meer specialistische taken te kunnen geven waar ze ook echt affiniteit mee hebben. Zo houden we allemaal meer energie en lol in ons werk.’ Al met al is Joris tevreden over de stappen die gezet zijn. ‘Ik denk dat we goed bezig zijn met de structuur van het plan, hoe we regels schrijven en tegelijkertijd alle ontwikkelingen en vergunningen gewoon door laten lopen. Ook het kennisdelen op vaste momenten werkt heel prettig, zodat we elkaar niet de hele week te bestoken met mails. Het geeft het een fijn gevoel van in controle zijn als groep, om grip te hebben. Er zijn nu, én in de toekomst, aanspreekpunten en mensen met kennis die hun rol echt leuk vinden. Ja, we hebben in de basis een goede organisatie staan die wendbaar kan reageren op alles dat op ons afkomt.’
