Deze week verscheen Handboek Kwaliteitsborging voor het bouwen, geschreven door Gert-Jan van Leeuwen. In dit handboek wordt ingegaan op de nieuwe rolverdeling in de bouwpraktijk die de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) tot gevolg heeft. De verantwoordelijkheid voor de bouwkwaliteit ligt door deze wet meer dan eerst bij private partijen. In dit artikel lees je alvast een deel uit het boek, waarin een belangrijke nieuwe rol ingeleid en uitgelegd wordt: de rol van de kwaliteitsborger.
In de nieuwe verdeling van rollen na invoering van de Wkb is de kwaliteitsborger de meest in het oog springende nieuwe speler. Daarom komt deze in dit handboek meteen na de vergunninghouder aan de beurt. Hoewel er veel voor te zeggen is om de kwaliteitsborger al voor het indienen van de eventuele aanvraag van een vergunning voor de omgevingsplanactiviteit (OPA) opdracht te verlenen, eist de wet dat pas ten minste vier weken voor de beoogde bouwstart. In de praktijk wat eerder, omdat hij dan al het borgingsplan moet hebben kunnen vaststellen. Hij is op dat moment dus feitelijk al ten minste enkele weken aan het werk en heeft zoveel informatie over het bouwplan, de locatie en de bouwer tot zich moeten nemen dat hij de risicobeoordeling van het bouwwerk kan uitvoeren of toetsen, evenals de daarop gebaseerde beheersmaatregelen.
In de terminologie van de wet is de kwaliteitsborger een ‘natuurlijk persoon of rechtspersoon die met toestemming van de instrumentaanbieder een toegelaten instrument voor kwaliteitsborging toepast’. Zowel de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) als het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen (Bkb) besteden veel aandacht aan deze nieuwe rol in het bouwproces.
Alvorens in te gaan op de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de kwaliteitsborger in de verschillende fasen van het bouwproces enkele algemene opmerkingen over deze nieuwe rol. Ten onrechte is hier en daar de indruk ontstaan dat de kwaliteitsborger de plaats inneemt van het gemeentelijk bouw- en woningtoezicht. De rol van de kwaliteitsborger is echter anders dan die van het bevoegd gezag in het ‘oude’ stelsel. Weliswaar verandert ook de rol van bouwtoezicht en neemt het qua omvang af, maar het verdwijnt niet: er blijven taken over en er komen andere taken bij.
Wie als kwaliteitsborger wil fungeren moet daartoe een toegelaten instrument toepassen met ‘toestemming van de instrumentaanbieder’, zo blijkt uit de definitie. Die toestemming is gebonden aan wettelijk vastgelegde spelregels die blijken uit de Wkb en het Bkb en de daarop geënte uitwerking in de verschillende instrumenten. Om te beginnen moet de persoon of rechtspersoon die als kwaliteitsborger aan de slag wil, beschikken over een bij deze functie passende bagage qua opleiding en ervaring. Het Bkl noemt in artikel 3.83 alleen domeinen of vakgebieden, waarop deze expertise betrekking moet hebben en verwijst in lid 3 naar nadere regels ‘bij ministeriële regeling’ (mr). Deze zijn te vinden in artikel 5.14 van de Omgevingsregeling (Or), de mr onder de Omgevingswet.
Wanneer een persoon of rechtspersoon denkt te voldoen aan de eisen, kan deze kandidaat-kwaliteitsborger toestemming vragen aan een instrumentaanbieder om het specifieke instrument van de betreffende aanbieder te mogen toepassen. Als natuurlijk persoon kan men natuurlijk in plaats daarvan ook solliciteren bij een reeds als kwaliteitsborger-erkend bedrijf of instelling. Eerlijk gezegd is dat de meest voor de hand liggende route op persoonsniveau. Als je kijkt naar het totaal aan eisen waaraan een kwaliteitsborger moet voldoen op het vlak van technische kennis en kunde, actueel houden daarvan, communicatieve vaardigheden, rolbewustzijn, administratieve organisatie, onafhankelijkheid, verslaglegging, etc. en de continuïteit en proceskwaliteit die moet kunnen worden geboden aan opdrachtgevers, dan is dat pakket onmogelijk in één persoon te verenigen.
Een kandidaat wordt vooraf beoordeeld door of namens de instrumentaanbieder aan de hand van de procedure en criteria die in datzelfde instrument zijn vastgelegd. Wanneer een (rechts)persoon eenmaal kwaliteitsborger is, dat wil zeggen dat deze van een aanbieder toestemming heeft diens instrument toe te passen, ziet die aanbieder ook toe of het instrument door de kwaliteitsborger in de praktijk correct wordt toegepast. In het stelsel van de Wkb gaat het uitsluitend om instrumenten die zijn toegelaten na beoordeling door de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw (TloKB) aan de hand van de criteria, die daarvoor bij of krachtens de wet zijn vastgesteld. Door de TloKB worden periodieke herhalingsonderzoeken verricht die bestaan uit bureau-audits bij de instrumentaanbieders en realitychecks op de praktijktoepassing van de instrumenten.
Aanvankelijk werd over de kwaliteitsborger gesproken als een slager die zijn eigen vlees zou mogen keuren. Ook minister Blok liet zich in die zin uit in zijn toespraak tot een congres op 10 december 2014. Hij beklemtoonde dat hij zijn vlees bij voorkeur koopt bij een keurslager, die via een gecontroleerd systeem borg staat voor de kwaliteit van zijn product; een vergelijking die de auteur van dit handboek in 2013 gebruikte in een toelichting op het visiedocument van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland (VBWTN) over deze materie (1). In dat perspectief overwogen diverse brancheorganisaties van zowel voorbereidende als uitvoerende partijen hun eigen instrument te ontwikkelen. Wie artikel 3.82 Bkl over onafhankelijkheid erop naslaat, ziet daarin een heel andere koers:
‘’Een instrument voor kwaliteitsborging schrijft voor dat de kwaliteitsborging alleen uitgevoerd wordt door een kwaliteitsborger die niet organisatorisch, financieel of juridisch betrokken is bij het betreffende bouwproject, tenzij deze betrokkenheid alleen voortvloeit uit de overeenkomst tot het uitvoeren van de kwaliteitsborging’’.
Nog voordat een eerdere versie van het Bkb op 19 juli 2016 voor openbare internetconsultatie werd vrijgegeven, had de minister op 6 juli 2016 in antwoord (2) op Kamervragen over het wetsvoorstel al geantwoord:
‘’Om de onafhankelijkheid van de kwaliteitsborger te waarborgen dient in het instrument voor kwaliteitsborging te worden voorgeschreven dat een kwaliteitsborger en de vanuit die kwaliteitsborger bij het project betrokken personen, geen betrokkenheid mogen hebben bij enige activiteit die zou kunnen conflicteren met zijn onafhankelijke oordeel of integriteit in relatie tot de werkzaamheden. Concreet betekent dit dat de kwaliteitsborger geen betrokkenheid mag hebben bij ontwerp, advies, productie, levering, installatie, bouw of inkoop van (onderdelen van) het bouwproject waarop de kwaliteitsborging betrekking heeft. Een architect, adviseur, bouwer of een projectontwikkelaar kan dus geen kwaliteitsborger zijn in een project waarbij hij zelf direct of indirect ook bij het bouwproces is betrokken’’’.
Waar de kwaliteitsborger wordt gezien als ‘natuurlijk persoon of rechtspersoon’ kan de rol van kwaliteitsborger niet worden uitgevoerd door iemand die in persoon de bouwer van het betreffende bouwwerk is of die in dienst is bij deze bouwer of als zzp’er een duurzame werkrelatie met de bouwer onderhoudt. Die is immers onmiskenbaar ‘organisatorisch, financieel of juridisch betrokken binding […] bij het betreffende bouwproject’, maar dat geldt ook voor de opdrachtgever van het bouwwerk. Hierover is in de opinievorming voorafgaande aan de indiening van het wetsontwerp ter sprake gebracht dat de opdrachtgever als eindgebruiker of als verhuurder, bijvoorbeeld een woningcorporatie, wel als kwaliteitsborger van zijn eigen bouwwerk zou kunnen optreden omdat hij vanwege die voortgezette betrokkenheid ook zelf baat heeft bij goede kwaliteitsborging. Als de opdrachtgever bouwprojecten ontwikkelt of laat ontwikkelen voor de verkoop, zou hij die drijfveer missen en om die reden ongeschikt zijn als kwaliteitsborger.
Op dit onderscheid valt af te dingen dat de Wkb wettelijk alleen de kwaliteitseisen uit het Bbl kan afdwingen, terwijl de opdrachtgever als eindgebruiker, verhuurder of verkoper van het bouwwerk dikwijls zwaarder tilt aan andere kwaliteitsaspecten. Denk hierbij aan zaken die direct van invloed zijn op gebruikscomfort, uitstraling, verhuurbaarheid, reductie onderhoudsbehoefte, aanpasbaarheid, verkoopbaarheid, etc. Met andere woorden: de borging van de kwaliteit conform het Bbl is bij (professionele) opdrachtgevers evenmin een eerste prioriteit als bij bouwers. Wel kunnen zij door hun eigen kwaliteitsbewaking volledig reproduceerbaar en transparant te maken voor de kwaliteitsborger ervoor zorgen dat diens inzet aanzienlijk kan worden beperkt.
In het ontwerp-Bkb d.d. 1 mei 2017 telde het betreffende artikel nog een tweede lid, dat voorzag in nadere regels omtrent de onafhankelijkheid in de MR. In het vastgestelde Bkl komt dat tweede lid echter niet meer voor. Hier is eventueel werk aan de winkel om per instrument nadere regels te stellen, bijvoorbeeld over de wijze waarop de kwaliteitsborger zijn onafhankelijkheid bewaakt tijdens de uitvoering van de opdracht voor kwaliteitsborging vanaf het moment van opdrachtverlening en gedurende de periode waarin de kwaliteitsborging wordt uitgevoerd. Voorafgaand aan de uitvoering van zijn werkzaamheden moet de kwaliteitsborger zijn onafhankelijke positie beoordelen en schriftelijk vastleggen in zijn projectdossier en bij wijzigingen van zijn opdracht moet hij deze stappen herhalen. Ook moet hij een rapport bijhouden van de wijze waarop onafhankelijke uitvoering van zijn taak wordt gewaarborgd. Het instrument dat hij toepast moet voorschrijven dat wanneer de kwaliteitsborger constateert dat hij in strijd handelt met de onafhankelijkheidsregels, hij de instrumentaanbieder hiervan in kennis stelt en de opdracht tot kwaliteitsborging direct wordt beëindigd. Het Toelatingskader Wkb-instrument op de website van de TloKB geeft hierover enige input (3).
Naast deze weliswaar belangrijke eisen omtrent de onafhankelijkheid, is inhoudelijk ook interessant op welk moment de kwaliteitsborger ‘aan boord’ wordt genomen. Het verdient uit oogpunt van kwaliteitsborging veruit de voorkeur om al vroeg in de planvoorbereiding een kwaliteitsborger in te schakelen. Uit meerdere proefprojecten blijkt dat de meerkosten die zo’n vroege inschakeling met zich meebrengen bij grote projecten veelal royaal kunnen worden terugverdiend door aanzienlijke tijdwinst en een reductie van de faalkosten. Om die reden ligt het voor de hand dat de partij die het meeste profiteert van de voordelen als opdrachtgever van de kwaliteitsborger fungeert, maar uiteraard kan dat ook worden geregeld via een transparante verrekening van het profijt als onderdeel van de aannemingsovereenkomst.
Aan de hier bepleite vroegtijdige inschakeling van de kwaliteitsborger kleeft echter wel het risico dat de mogelijk langdurige betrokkenheid bij bouwplan en bouwwerk die daaruit volgt, zijn onafhankelijkheid kan aantasten. Deze kan immers in de praktijk uitpakken als een vorm van ‘organisatorische en financiële binding’. Bij opzichters van architectenbureaus, directievoerders en ook bij gemeentelijke bouwinspecteurs kan zich soms een vergelijkbare vorm van binding voordoen, die zich uit in vergaand meedenken met de bouwer. Juist om ook bij bouwers zelf het kwaliteitsbesef een prominentere rol toe te kennen in hun benadering van projecten, is het van groot belang dat de kwaliteitsborger zijn onafhankelijke positie streng bewaakt door zich niet medeverantwoordelijk te laten maken voor de oplossingen van bouwer, architect of opdrachtgever voor de door hem geconstateerde gebreken en knelpunten. Het actueel en duidelijk vastleggen van wat er binnen dit spanningsveld gebeurt is een hulpmiddel, ook om een onderbouwde reactie te kunnen geven op eventuele vragen van instrumentaanbieder of TloKB over zijn onafhankelijkheid.
Ook mr. Hugo Strang wijst in zijn dissertatie (4) op de waarschijnlijkheid dat langdurige of anderszins profijtelijke relaties tussen opdrachtgever – bijvoorbeeld een bouwbedrijf – en een kwaliteitsborger als opdrachtnemer resulteren in een ‘commerciële binding’ die net als de in de wet genoemde ‘organisatorische, financiële of juridische binding’ de onafhankelijkheid van de kwaliteitsborger kan aantasten. Ook buitenlandse voorbeelden wijzen op dit risico (5). Hier kan tegenover worden gesteld dat een waterdichte regelgeving op dit aspect vrijwel onmogelijk is dan wel buitengewoon bureaucratisch zal blijken, vergelijkbaar met allerlei mogelijkheden om de VAR te ontwijken (6). Bovendien gaat het ook in een onafhankelijke positie uiteindelijk vooral om de onafhankelijke oordeelsvorming. De in de vorige alinea beschreven werkwijze kan hierbij zeer behulpzaam zijn. Niettemin is ook dit volgens Strang c.s. een zwak punt van de wet en dus een item om op in te zoomen voor instrumentaanbieders, TloKB en evaluatiecommissie.
Ben je nieuwsgierig geworden? Klik hier voor meer informatie over het boek.
Zie Bouwregels in de praktijk 2013 nr. 3 pagina 29. (Dit tijdschrift heet sinds 1 januari 2015: Bouwkwaliteit in de praktijk).
Zie https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2016/07/06/nota-naar-aanleiding-van-het-verslag-wet-kwaliteitsborging-voor-het-bouwen veertiende (ongenummerde) pagina onder ‘Regels toelating instrumenten.’
Zie https://www.tlokb.nl/publicaties/publicaties/2022/1/1/index.
Literatuurlijst 15, p. 170, 171 en 175 Strang.
Literatuurlijst 7, p. 74, 96-97, 119-120 V/d Heijden.
VAR=Verklaring Arbeidsrelatie, waarmee freelancers aantoonden dat geen sprake is van loondienst. Aan deze per 1 mei 2016 afgeschafte regeling waren voorwaarden verbonden over een minimaal aantal opdrachtgevers per jaar, e.d.
