Op 25 november jl. heeft minister Ollongren twee brieven verzonden aan de Eerste Kamer en aan de Tweede Kamer naar aanleiding van hun vragen over de voorhangversie van het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen. De zeer uitvoerige brieven suggereren dat er geen open eindjes meer zijn voor het stelsel van kwaliteitsborging. Maar is dat wel zo?
Minister Ollongren heeft bij haar brieven geen aangepaste versie van het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen gevoegd. Nu de tekst van de bepalingen bindend is en niet haar toelichting is dat jammer. Het besluit zal eerst aan de Raad van State worden verzonden voor motivering. Het uitblijven van een aangepaste versie van het besluit bemoeilijkt uiteraard een inhoudelijke discussie met de Eerste Kamer en de Tweede Kamer. Zo is interessant hoe in het definitieve Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen zal worden verwoord dat bij de bouwmelding voor gevolgklasse 1 zowel een losse risicobeoordeling als een borgingsplan moet worden gevoegd. En wat de precieze inhoud van beide is.
Daarnaast is het nieuwe bestuursakkoord dat minister Ollongren op 12 november jl. heeft gesloten met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) niet als bijlage bij haar brieven gevoegd. De Eerste Kamer en Tweede Kamer zijn met name kritisch over het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen vanwege de kritiek die de VNG bij brief van 12 mei jl. daarop heeft geuit. Uit het nieuwe bestuursakkoord volgt dat de VNG nu wel tevreden is met het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen. Onduidelijk is waarom dit nieuwe bestuursakkoord dan niet aan de Kamers der Staten-Generaal is verzonden.
In haar brief van 12 mei jl. stelde de VNG nog dat het stelsel van kwaliteitsborging uit het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen onuitvoerbaar is. Het lijkt erop dat een paar dissidenten binnen de VNG voor die harde toonzetting heeft gekozen. Anders is niet te verklaren waarom de later verschenen Impactanalyse Wet kwaliteitsborging voor het bouwen van 14 augustus jl. van diezelfde VNG een veel genuanceerder beeld weergeeft. Die impactanalyse laat zien dat er weinig aan de hand is met de voorhangversie van het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen. Het is dan ook niet verrassend dat er slechts enkele veranderingen in dat besluit worden aangebracht.
De belangrijkste verandering is dat bij de bouwmelding voor een bouwplan uit gevolgklasse 1 de volgende losse documenten worden gevoegd: i. een risicobeoordeling en ii. een borgingsplan. In de risicobeoordeling worden de lokale risico’s geanalyseerd (zoals deze uit het gemeentelijke beleid volgen). De kwaliteitsborger vertaalt deze risico’s in het borgingsplan en geeft aan welke maatregelen hij neemt om die risico’s te beperken.
Een andere verandering die is doorgevoerd, is dat de gemeente in specifieke gevallen actief informatie kan opvragen. Dit naar aanleiding van de kritiek van de VNG dat de informatie- en stopmomenten uit het eerdere bestuursakkoord van 17 januari 2019 niet in het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen zijn overgenomen. Onduidelijk is of er alsnog een specifieke bepaling voor het opvragen van informatie in het besluit wordt opgenomen. Dat is echter helemaal niet nodig. Op basis van de Algemene wet bestuursrecht heeft de gemeente al de bevoegdheid om informatie op te vragen.
De brieven van 25 november jl. van minister Ollongren gaan over het stelsel van kwaliteitsborging; de wijzigingen in Burgerlijk Wetboek daarentegen worden niet op lager niveau uitgewerkt in het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen. Toch gaat Ollongren ook in op het opleverdossier (consumentendossier) in het gewijzigde Burgerlijk Wetboek. Zij verduidelijkt dat dit dossier met technische informatie over het gerealiseerde bouwwerk en het benodigde onderhoud aan iedere opdrachtgever (zowel zakelijke als niet-zakelijke) moet worden verstrekt. Nu zij heeft begrepen dat het bij langlopende bouwprojecten lastig is om direct na inwerkingtreding van het gewijzigde Burgerlijk Wetboek dat dossier aan de opdrachtgever te verstrekken, overweegt zij om alsnog voor dat dossier overgangsrecht in te voeren. Dat kan echter niet via het Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen, nu dat besluit niet over de wijzigingen in het Burgerlijk Wetboek gaat.
De VNG heeft in haar brief van 12 mei jl. aangegeven erop tegen te zijn dat voor bouwplannen uit gevolgklasse 1 (o.a. grondgebonden woningen) een bouwmelding volstaat. En dat de initiatiefnemer voor een dergelijk bouwwerk dus niet een omgevingsvergunning voor een (technische) bouwactiviteit onder de Omgevingswet hoeft aan te vragen. De minister houdt voor gevolgklasse 1 echter vast aan de bouwmelding. Overigens merkt Ollongren ten onrechte op dat alleen de initiatiefnemer en de kwaliteitsborger hoeven te beoordelen of een bouwplan valt onder gevolgklasse 1. De gemeente zal dat naar aanleiding van een bouwmelding uiteraard zelf ook moeten bepalen. Zij moet immers zo nodig de initiatiefnemer erop wijzen dat wel een omgevingsvergunning voor een (technische) bouwactiviteit moet worden aangevraagd, omdat het bouwplan valt onder gevolgklasse 2 (o.a. scholen) of gevolgklasse 3 (o.a. voetbalstadions).
Het is nog steeds de bedoeling dat na drie jaar een evaluatie plaatsvindt of de invoering van het stelsel van kwaliteitsborging voor gevolgklasse 1 heeft geleid tot een hogere bouwkwaliteit, althans niet tot een lagere bouwkwaliteit. Onduidelijk is nog of als de bouwplannen uit gevolgklassen 2 en 3 onder het stelsel van kwaliteitsborging gaan vallen, ook dan een bouwmelding zal volstaan. Op zich hoeft de gemeente alleen een administratieve toetsing te doen of het gekozen instrument voor kwaliteitsborging en de kwaliteitsborger bij dit type bouwplan zijn toegestaan. En of de risicobeoordeling én het borgingsplan aan de eisen voldoen. Het in stand laten van de vergunningplicht zou benadrukken hoe belangrijk het is dat bouwwerken uit hogere gevolgklassen aan de nieuwbouwvoorschriften voldoen. Een andere belangrijkere reden om de vergunningplicht voor de hogere gevolgklassen in stand te laten, is dat de gemeenten dan leges kunnen blijven heffen.
Minister Ollongren heeft in haar brieven van 25 november jl. herhaald dat de gemeenten geen leges mogen heffen voor de bouwmelding bij gevolgklasse 1. Dit ondanks het eerdere verzet van de VNG in haar brief van 12 mei jl. De minister geeft aan dat de gemeenten er niet financieel op achteruit zullen gaan. Haar gedachte is dat het financiële voordeel van het wegvallen van gemeentelijke taken groter is dan het verlies van het uitblijven van inning van leges. Het moge echter duidelijk zijn dat er gemeentelijke kosten zijn gemoeid met de beoordeling van de bouwmelding; zoals of die wel volledig is en of het bouwplan überhaupt onder gevolgklasse 1 valt.
De gemeenten krijgen bij de bouwmelding meer informatie om zo nodig tijdens de bouw de technische nieuwbouwvoorschriften te kunnen handhaven. Nieuw is immers de risicobeoordeling als los document (naast het borgingsplan) bij de bouwmelding. Dat doet er echter niet aan af dat bij de bouwmelding geen bouwtechnische gegevens in de vorm van bouwtekeningen en berekeningen aan de gemeente worden verstrekt, zoals de VNG wel wenste. De gedachte van de minister is dat het verstrekken van dergelijke informatie dubbel werk met de kwaliteitsborger zou opleveren. De gemeente zou anders verleid worden om zich inhoudelijk te veel met de beoordeling of aan de nieuwbouwvoorschriften wordt voldaan, bezig te houden.
De vele vragen van de Eerste Kamer en de Tweede Kamer en de zeer uitgebreide beantwoording in twee aparte brieven doen de helderheid over de werking van het stelsel van kwaliteitsborging weinig goed. Er is reeds een zeer uitvoerige documentatie in de Parlementaire Geschiedenis bij de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen. Daarnaast is er straks een uitvoerige nota van toelichting bij het definitieve Besluit kwaliteitsborging voor het bouwen. En dan dus ook nog deze uitvoerige vraagbeantwoording. Wel toelichting is straks maatgevend? Als alleen naar de brieven wordt gekeken, dan geldt dat meerdere keren op dezelfde vragen een iets ander antwoord wordt gegeven. Dat komt de duidelijkheid niet ten goede. Clustering van de antwoorden was wenselijk geweest.
Minister Ollongren suggereert in haar brieven dat de gemeenten het dossier bevoegd gezag bij de gereedmelding nodig hebben voor ‘het toezicht op de bestaande bouw’. Daarmee lijkt de minister te zeggen dat de gemeenten onder het stelsel van kwaliteitsborging niet de nieuwbouwvoorschriften zouden moeten handhaven als de kwaliteitsborger een positieve verklaring voor het gerealiseerde bouwwerk afgeeft. Ollongren versterkt die suggestie door - naar aanleiding van een vraag van de SP-fractie in de Tweede Kamer - aan te geven dat de overgang van de bouwfase naar een bestaand bouwwerk plaatsvindt doordat het bouwwerk gereed wordt gemeld bij de gemeente. De minister schrijft niet in haar reactie dat de gemeente na de gereedmelding nog steeds de technische nieuwbouwvoorschriften kan handhaven.
Voorop staat dat het uiteraard niet de bedoeling is dat de gemeenten de technische nieuwbouwvoorschriften handhaven als de kwaliteitsborger in zijn positieve verklaring aangeeft dat het gerealiseerde bouwwerk daaraan voldoet. Door echter aan te geven dat het dossier bevoegd gezag (met daarin die positieve verklaring) is bedoeld voor het gemeentelijke toezicht op de bestaande bouw, lijkt de minister aan te geven dat na gereedmelding de gemeenten die nieuwbouwvoorschriften niet meer behoren te handhaven. Uit artikel 1b lid 4 Woningwet onder het geldende recht volgt echter evident dat gemeenten na gereedmelding de nieuwbouwvoorschriften kunnen handhaven. De informatie uit het dossier bevoegd gezag toont ook juist aan dat het gerealiseerde bouwwerk aan de nieuwbouwvoorschriften voldoet. Nu de kwaliteitsborger een positieve verklaring kan afgeven als er ‘naar zijn oordeel een gerechtvaardigd vertrouwen’ is dat het bouwwerk aan de nieuwbouwvoorschriften voldoet, kan deze die verklaring ook afgeven als het bouwwerk op ondergeschikte onderdelen niet voldoet. Dan zouden de gemeenten op die onderdelen in beginsel moeten kunnen handhaven. Feitelijk heeft minister Ollongren met haar brieven in zoverre meer kwaad dan goed gedaan. De reeds onder de geldende regelgeving bestaande onduidelijkheid hoe lang de gemeenten de nieuwbouwvoorschriften kunnen blijven handhaven na gereedmelding, beantwoordt de minister niet. In de plaats daarvan suggereert zij ten onrechte dat na die gereedmelding de gemeenten (alleen) toezicht houden op de voorschriften voor bestaande bouw.
De brieven van 25 november jl. maken minder duidelijk wat na gereedmelding de rol van gemeenten is onder het stelsel van kwaliteitsborging. Eerder heeft minister Ollongren benadrukt dat de gemeenten een belangrijke toezichts- en handhavingstaak onder dit nieuwe stelsel hebben. De losse risicobeoordeling benadrukt het belang van de gemeenten. Maar wil de minister nu met haar brieven benadrukken dat gemeenten alleen een taak hebben in relatie tot de nieuwbouwvoorschriften zolang de positieve verklaring bij de gereedmelding nog niet is verstrekt?
Op dit moment is er weinig behoefte aan het zoveelste debat met de Kamers der Staten-Generaal over (de uitwerking van) de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen. Boven alles moet er duidelijkheid komen over de inwerkingtredingsdatum van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen. Zonder die datum zullen de vereiste voorbereidingen achterblijven. Het lijkt wel of de Eerste Kamer en de Tweede Kamer zijn vergeten dat na inwerkingtreding van nieuwe wetgeving nog steeds reparaties kunnen worden doorgevoerd om eventuele onvolkomenheden weg te nemen. De Kamers lijken op detailniveau te blijven hangen. Met tot gevolg dat de bouw en de gemeenten onvoldoende uit de startblokken komen.
Tijdens het debat van 25 november jl. met de Tweede Kamer over het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet, hebben de VVD en het CDA een motie ingediend om daarover duidelijkheid te krijgen. Zij willen dat de inwerkingstredingsdatum van de Omgevingswet en ‘aanverwante wet- en regelgeving’ is op 1 januari 2022. De Tweede Kamer stemt op 1 december a.s. over die motie. Zelfs bij instemming met de motie is onduidelijk of dit ook betekent dat de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen op 1 januari 2022 in werking treedt. Niet is uitgeschreven of laatstgenoemde wet onder ‘aanverwante wet- en regelgeving’ in de moti valt. De VNG heeft meerdere keren verwoord voor gelijktijdige inwerkingtreding te zijn. Zo staat dat ook reeds in het bestuursakkoord van 17 januari 2019. Het is nu echter aan de Staten-Generaal.
mr. dr. ing. Peter de Haan, advocaat
