Een snellere en flexibelere besluitvorming is één van de doelen van de Omgevingswet. Dat de Omgevingswet de besluitvorming voor overheden flexibeler maakt, heb ik in een eerder blog op hoofdlijn al toegelicht. De vraag is of de Omgevingswet ook meer flexibiliteit biedt aan burgers en bedrijven bij het ontwikkelen van hun plannen en de daarop volgende beoordeling.
Een goede aanleiding om eens na te gaan of de Omgevingswet ook flexibele(re) mogelijkheden biedt voor initiatiefnemers. Met flexibiliteit doel ik er daarbij op, dat in een concrete situatie maatwerk kan worden geleverd, gelet op de specifieke aspecten en omstandigheden van een voorgestane ontwikkeling. Aspecten en omstandigheden, waarmee invloed kan worden uitgeoefend (extra ruimte kan worden benut) om een ontwikkeling vergund te krijgen.
Dit jaar informeren wij u over de gevolgen van de (waarschijnlijke) inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 juli 2022. Zo bent u eerder onder meer geïnformeerd over het omgevingsplan, procedures onder de Omgevingswet, coördinatiemogelijkheden en de inhoudelijke toets bij een aanvraag tot het verkrijgen van een omgevingsvergunning.
In dit artikel ga ik in op flexibiliteitsinstrumenten voor initiatiefnemers onder de Omgevingswet.
Voor burgers en bedrijven zal flexibiliteit onder de Omgevingswet in belangrijke mate worden verkregen door de toepassing van maatwerk ten opzichte van
Algemene regels, in de vorm van een gelijkwaardig alternatief,
Gebiedsgerichte regels, in de vorm van maatwerkregels of een
Individueel, specifiek op een bepaalde situatie toegesneden, maatregel, in de vorm van een maatwerkvoorschrift.
Deze flexibiliteitsinstrumenten kennen we al min of meer in ons huidige omgevingsrecht. Niettemin benadrukt de regering de mogelijkheid deze flexibiliteitsinstrumenten breder in te zetten dan tot nu toe het geval is. Ondanks dat de Raad van State kritisch is over de verbreding van de inzetbaarheid van deze instrumenten, hebben deze instrumenten in de Omgevingswet een breed bereik gekregen waarmee een brede(re) toepassing mogelijk is.
Laten we eens inzoomen op deze voor initiatiefnemers ‘tastbare’ flexibiliteitsinstrumenten.
Initiatiefnemers hebben onder de Omgevingswet recht op een gelijkwaardigheidstoets. Deze gelijkwaardigheidstoets houdt in, dat een initiatiefnemer een voorstel kan doen aan het bevoegd gezag om een bepaalde maatregel, die volgens decentrale regels of rijksregels moet worden genomen, wordt vervangen door een andere maatregel die gelijkwaardig is aan (het resultaat van) een voorgeschreven maatregel.
De gelijkwaardigheidstoets kan op veel maatregelen betrekking hebben en op veel verschillende manieren worden ingevuld. Het kan een combinatie zijn van bouwtechnische, organisatorische of gebruikstechnische oplossingen. Zo kan bij een tankstation bijvoorbeeld gedacht worden aan het realiseren van een aarden wal of een opvanggeul voor uitstromende brandbare vloeistoffen, die net zo goed beschermt tegen brandveiligheidsrisico’s als een brandwerende gevel en daarmee mogelijk tot een kostenbesparing kan leiden waardoor het alternatief aantrekkelijk(er) is.
Het is daarbij wel belangrijk om op te merken dat het bevoegd gezag uiteindelijk degene is, die bepaalt of een maatregel gelijkwaardig is. Het bevoegd gezag heeft dus wel een zekere mate van beoordelingsruimte.
Om te bepalen of een maatregel gelijkwaardig is, moet duidelijk zijn welk belang de maatregel dient: hoe doel van de wettelijke bepaling is daarbij bepalend. Als een maatregel bijvoorbeeld is opgesteld vanwege energiezuinigheid, wordt bij de afweging of een maatregel gelijkwaardig is alleen daar naar gekeken. Aspecten die buiten dit doel vallen mogen niet tot een weigering van de gelijkwaardigheidsinstemming vallen.
Uiteraard moet het bevoegd gezag wel van de betrouwbaarheid van een gelijkwaardige maatregel kunnen uitgaan. In dat licht is een reële verwachting dat door het bevoegd gezag vooraf zal worden aangegeven dat bepaalde maatregelen altijd als gelijkwaardig worden gezien, waardoor er geen gelijkwaardigheidstoets meer plaats hoeft te vinden. In plaats van die gelijkwaardigheidstoets zou dan kunnen worden volstaan met een meldplicht.
Andersom geldt dat het bevoegd gezag – bijvoorbeeld vanwege Europese normering – de mogelijkheid tot het treffen van gelijkwaardige maatregelen op voorhand kan verbieden.
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet zullen minder activiteiten aan landelijke normering zijn onderworpen. Zo zullen bijvoorbeeld milieubelastende activiteiten zoals restaurants, discotheken en kantoorgebouwen onder de Omgevingswet (voor een groot gedeelte) niet door rijksregels worden genormeerd. Gemeenten hebben de mogelijkheid daar eigen regels in het omgevingsplan over op te nemen, uiteraard met inachtneming van instructieregels.
Ondanks dat het streven onder de Omgevingswet is om zoveel mogelijk decentraal te regelen, wordt er niet aan ontkomen dat er op rijksniveau rechtstreeks werkende regels moeten worden gesteld over bepaalde milieubelastende activiteiten, zoals bijvoorbeeld de transport- of dienstverlenende sector. Als die regels op een hoger niveau zijn gesteld, is het voor gemeenten mogelijk om in bepaalde gevallen eigen (maatwerk)eisen te stellen, die op de lokale situatie zijn afgestemd.
De mogelijkheid voor gemeenten om (eigen) maatwerkregels te stellen – het omgevingsplan zal daar de gangbare plek voor zijn – is daarbij wel afhankelijk van de mogelijkheden, die daartoe op rijksniveau wordt geboden. Voor maatwerkregels kan in algemene zin worden aangegeven dat die aan minimale beperkingen zijn onderworpen. Gemeenten hebben dan ook veel vrijheid om locatie specifiek maatwerk te leveren, hetgeen concreet kan leiden tot lagere (maar mogelijk ook hogere) eisen waar een ontwikkeling aan moet voldoen.
Flexibiliteit kan bijvoorbeeld worden gecreëerd door het opnemen van flexibele omgevingswaarden in een omgevingsplan. Zo is het denkbaar dat voor het centrumgebied van Utrecht andere waarden zullen gelden, dan voor het centrum van Mill en Sint Hubert of het buitengebied van Sneek.
Interessant is hoe de ruimere reikwijdte van het omgevingsplan (regels die zien op ‘de fysieke leefomgeving’) invloed gaat hebben op de mogelijkheid van gemeenten tot het stellen van maatwerkregels. Vanwege die ruimere reikwijdte is het voor gemeenten immers mogelijk maatwerk veel breder in te zetten. En daarbij meer maatwerk voor initiatiefnemers te creëren.
Maatwerkregels hebben het voordeel dat ze voor een heel gebied of een hele categorie van gevallen gelden. Met maatwerkvoorschriften kan het bevoegd gezag juist voor concrete gevallen (verder) afwijken van algemene regels. Dat kan uit eigen beweging of op verzoek.
De wetgever ziet maatwerkvoorschriften als gangbaar middel bij onder meer onvoorziene situaties, bijzondere gevallen, lokale (specifieke) omstandigheden of als het bereiken van ambities voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving daar aanleiding toe geeft. Voorbeelden van situaties waarin een maatwerkvoorschrift in de rede[1] zou kunnen liggen:
Een bedrijf krijgt toestemming om tijdelijk meer geluidhinder te veroorzaken dan mag volgens het omgevingsplan. Bijvoorbeeld omdat er een incident in het bedrijf is geweest, waardoor het tijdelijk niet mogelijk is om aan de normale waarden te voldoen.
Een bedrijf krijgt toestemming om koelwater te lozen via een andere lozingsroute dan mag volgens het Besluit activiteiten leefomgeving. Bijvoorbeeld omdat er geen aansluiting op het vuilwaterriool is.
Een projectontwikkelaar krijgt toestemming voor een gebouw zonder brandweeringang, omdat dat bij dat bouwwerk niet nodig is.
In dit soort situaties is het niet wenselijk, althans zou dat niet moeten zijn, om een initiatiefnemer te houden aan algemeen geldende rijksregels. Maatwerk is dan op zijn plaats, waartoe – als gezegd – een initiatiefnemer zelf kan verzoeken. Ook hier geldt dat de norm van de ‘fysieke leefomgeving’ het mogelijk maakt om maatwerk breder in te zetten.
Onder de Omgevingswet zal meer sprake (kunnen) zijn van maatwerk. Bijvoorbeeld omdat door een initiatiefnemer voorgestelde gelijkwaardige maatregel in de regel moet worden geaccepteerd. Of omdat minder activiteiten op rijksniveau worden genormeerd en aan decentraal maatwerk worden toevertrouwd. Het ruimtelijk bereik van omgevingsplannen zal zich bovendien gaan uitstrekken over de ‘fysieke leefomgeving’, waarmee maatwerk veel breder kan worden ingezet. De vraag is vooralsnog op welke wijze deze mogelijkheden tot het leveren van maatwerk zullen worden omarmd.
[1] https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/maatwerkvoorschrift/
