De afgelopen jaren is stikstof volop in het nieuws. Nederland kampt met een stikstofcrisis en is meermaals op slot gezet én weer van het slot afgehaald. Regelmatig ligt hier een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State aan ten grondslag waarin is geoordeeld dat een bepaalde handelswijze (denk aan het Programma Aanpak Stikstof[1], de bouw-vrijstelling[2] etc.) in strijd is met het Europese natuurbeschermingsrecht. Ook nu staan projecten stil; dit keer als gevolg van de uitspraken eind 2024 over het verbod op intern salderen in de voortoets en de verplichte toetsing aan het additionaliteits-vereiste.[3] Dit is slecht nieuws voor bedrijven, ontwikkelaars en, met het huidige woningtekort, ook slecht nieuws voor de maatschappij.
Maar hoe werkt het gebiedsbeschermings-recht dan? Wanneer is nou een voortoets of een passende beoordeling vereist? En wat als uit de beoordeling blijkt dat het project negatieve effecten op een Natura 2000-gebied heeft? In deze serie beantwoord ik deze vragen (en meer!) en zet ik kort de basics van de beoordeling van projecten met betrekking tot Natura 2000-gebieden op een rij. In dit laatste deel van mijn blogserie over gebiedsbescherming komt de ADC-toets aan bod. Ik sluit de serie af met een stappenplan voor de volledige toetsing van projecten.
ADC-toets
Als een initiatiefnemer een project wil realiseren of een bedrijf zijn bedrijfs-voering wil wijzigen en daarbij stikstof wordt uitgestoten, dan moet worden onderzocht of dat gevolgen heeft voor Natura 2000-gebieden. Dit begint bij de voortoets. Nadat in de voortoets is onderzocht of een project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied (dus: is een vergunning nodig?) en daaruit volgt dat gevolgen niet zijn uitgesloten (dus: ja, een vergunning is nodig), móet een passende beoordeling worden opgesteld. En als een passende beoordeling niet leidt tot de zekerheid dat de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet worden aangetast (dus: nee, een vergunning kan niet direct worden verleend),[4] bestaat nog een laatste mogelijkheid om het project tóch te realiseren, namelijk als wordt voldaan aan de voorwaarden van de zogenoemde ADC-toets.[5] De voorwaarden van de ADC-toets houden in dat er geen alternatieve oplossingen zijn (A), dat het plan nodig is om dwingende redenen van groot openbaar belang (D) en dat de nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft (C).
Voorheen speelde de ADC-toets geen rol van betekenis bij de verlening van een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit; een voortoets of desnoods een passende beoordeling (maar dat al liever niet) bood voldoende mogelijkheden om significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden uit te sluiten. Nu de voorwaarden voor intern salderen zijn gewijzigd (in het bijzonder de toetsing aan het additionaliteitsvereiste),[6] valt te verwachten dat de ADC-toets vaker zal worden toegepast. Het is wel de vraag hoe succesvol dit zal zijn. Er zijn nog weinig geslaagde voorbeelden in de rechtspraak te vinden. De ADC-toets biedt dus geen gemakkelijke oplossing om toch nog tot de realisatie van een project of de wijziging van de bedrijfsvoering te komen. Hieronder werk ik de ADC-toets verder uit.
(A) Alternatieven
Om alsnog een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit te verkrijgen, moeten er allereerst geen alternatieve oplossingen zijn.[7] Hiervoor moet een alternatievenonderzoek worden uitgevoerd. Het gaat hierbij om een analyse van alle haalbare alternatieven. In die analyse moet met name aan bod komen hoe de alternatieven relatief presteren ten opzichte van de instandhoudingsdoelstellingen van het betreffende Natura 2000-gebied, de natuurlijke kenmerken van dat gebied en de bijdrage van het gebied aan de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk.[8]
Om welke alternatieven gaat het in zo’n alternatievenonderzoek?[9] Alleen de alternatieven die geschikt zijn om de doelstellingen van het project te bereiken moeten in het onderzoek worden betrokken.[10] Andere beoordelingscriteria, bijvoorbeeld economische criteria (zoals de kosten voor het project), kunnen worden meegewogen (het project moet wel financieel haalbaar en uitvoerbaar zijn), maar de ecologische criteria zijn in het alternatievenonderzoek leidend.[11] Met andere woorden, ook alternatieven die duurder zijn dan het oorspronkelijke plan moeten worden meegenomen in het alternatieven-onderzoek. Maar dit geldt niet voor een alternatief dat financieel niet uitvoerbaar is.
Het resultaat van het alternatieven-onderzoek kan verschillende kanten uitvallen. Ten eerste kan het zo zijn dat de alternatieven grotere stikstofeffecten hebben. In dit geval wordt het voorkeurs-alternatief aangehouden. Ten tweede kunnen de alternatieven kleinere stikstof-effecten, maar wel andere zwaardere effecten hebben op een het Natura 2000 gebied. Ook hier prevaleert het voorkeurs-alternatief. Ten derde kunnen de alternatieven en het voorkeursalternatief niet onderscheidend zijn. Wanneer dit het geval is, dient voldoende te worden gemotiveerd waarom de keuze gevallen is op het voorkeursalternatief. De laatste uitkomst van het alternatievenonderzoek kan zijn dat het voorkeursalternatief leidt tot significante aantasting van het Natura 2000 gebied, terwijl dit bij de alternatieven niet het geval is.
Wanneer een alternatief beter scoort dan het voorkeursalternatief, dient deze verder te worden uitgewerkt.
(D) Dwingende redenen
De tweede voorwaarde van de ADC-toets ziet op de vraag of bij het project in kwestie een dwingende reden van groot openbaar belang is betrokken.[12] Het gaat hierbij om redenen als de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid en voor het milieu wezenlijke gunstige effecten. Maar sociale of economische belangen kunnen hier ook onder vallen. Het hangt alleen wel af van de vraag of de significante gevolgen van het projecten zien op habitattypen en/of soorten die wel of niet prioritair zijn. Concreet komt dit neer op de vraag of de significante gevolgen zien op habitattypen en/of soorten die gevaar lopen te verdwijnen.
Hierbij wordt dus onderscheid gemaakt in twee situaties:
Situatie 1
Het plan heeft significante gevolgen voor habitattypen en/of soorten die niet prioritair zijn.
In dit geval kan een beroep worden gedaan op dwingende redenen van sociale of economische aard. Wel moet dit een ‘groot belang’ zijn. Hier kan woningbouw onder vallen.[13] Niet elk type openbaar belang is toereikend. Het grote belang moet afgewogen worden tegenover het bijzondere gewicht van de belangen die door de richtlijn worden beschermd.
Situatie 2
Het plan heeft significante gevolgen voor habitattypen en/of soorten die wél prioritair zijn. Voorbeelden hiervan zijn de grijze duinen, hoogveen-bossen en de Noordse woelmuis. Wanneer deze typen en/of soorten gevaar lopen te verdwijnen door het plan, kan alleen een beroep worden gedaan op dwingende redenen die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid en met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten.[14]
Zijn er prioritaire habitattypen aanwezig binnen het Natura 2000 gebied?
Ja: Er kan alleen een beroep worden gedaan op een dwingende reden die verband houdt met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of voor het milieu wezenlijke effecten.
Nee: Er kan ook een beroep worden gedaan op dwingende redenen van sociale of economische aard.
Wanneer is zo'n belang dan openbaar?
Een belang is openbaar wanneer dit niet uitsluitend de belangen van een bedrijf ofindividuele personen betreft. Zo kunnen projecten van particuliere organisaties alleen betrokken worden genomen wanneer deze aantoonbaar het openbaar belang dienen.[16]
En wanneer is het belang 'groot'?
Als is vastgesteld dat er sprake is van een openbaar belang, moet ook aangetoond worden dat het plan gebaseerd is op een groot belang. Hierbij moet sprake zijn van een langetermijnbelang. Kortetermijn-belangen wegen niet op tegen de langdurige instandhoudingsdoel-stellingen als genoemd in de richtlijn.[17]
(C) Compenserende maatregelen
De laatste drempel die in de ADC-toets moet worden genomen, zijn de compenserende maatregelen.
Compenserende maatregelen: dit zijn maatregelen die zijn gericht op het compenseren van de schadelijke gevolgen van een project. Deze maatregelen moeten worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van het Natura 2000-gebied bewaard blijft.
Compenserende maatregelen mogen pas in overweging worden genomen als alle andere mitigerende maatregelen zijn uitgeput en het besluit is genomen om een project toch uit te voeren.
Mitigerende maatregelen: dit zijn maatregelen waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een plan of project voortvloeien te voorkomen of te verminderen, om ervoor te zorgen dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Denk hierbij aan intern en extern salderen. Door het Hof van Justitie van de Europese Unie worden dit beschermingsmaatregelen genoemd.
Vooropgesteld dient te worden dat de compensatiemaatregelen vooraf of tijdig getroffen moeten zijn. Een project mag pas aanvangen als compensatie geregeld is, om zo een gat tussen schade en herstel te voorkomen. Wanneer vastgesteld is welke habitattypen en soorten voorkomen binnen het Natura 2000 gebied en in welke omvang maat-regelen nodig zijn, moet dit elders in het gebied of op een andere locatie gecompenseerd worden. Welke maatregelen genomen moeten worden, hangt af van de aard van het project in relatie tot de schade. Hier zijn weinig concrete richtsnoeren voor, helemaal met betrekking tot stikstofdepositie. De mogelijke negatieve effecten van stikstofdepositie verschillen namelijk aanzienlijk van meer ‘traditionele’ effecten, zoals geluidtoename. Bij stikstofdepositie wordt een relatief klein maar mogelijk wel negatief effect op een groter oppervlak veroorzaakt, wat een andere aanpak vereist voor een afdoende compensatie.
[1] ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (PAS).
[2] ABRVS 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3159 (Bouwvrijstelling).
[3] ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (Rendac) en ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4909 (Amercentrale).
[4] Artikel 8.74b, lid 1, van het Besluit kwaliteit leefomgeving.
[5] Artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn. Artikel 8.74b, lid 2, het Besluit kwaliteit leefomgeving.
[6]ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4923 (Rendac) en ABRvS 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4909 (Amercentrale). Zie ook ABRvS 28 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2404 (Overduin).
[7] Artikel 10.24, lid 2, onder a, van Bkl.
[8] HvJEU 14 januari 2016, C-399/14, ECLI:EU:C:2016:10 (Grüne Liga Sachsen) en HvJEU.
16 juli 2020, C-411/19, ECLI:EU:C:2020:580 (WWF Italia Onlus e.a.).
[9] Zie ook ABRvS 16 juli 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH9872; ABRvS 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3623; ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2454.
[10] ABRvS 25 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4011.
[11] Europese Commissie, Beheer van Natura 2000-gebieden: de bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn (92/43/EEG), 2018, p. 62.
[12] Artikel 10.24, lid 2, onder b, van Bkl.
[13]Raad van State 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:883.
[14] Artikel 10.24, lid 3, onder a, van Bkl.
[15] Eventueel kan in het geval dat een plan of project significante gevolgen heeft voor een prioritair habitattype en/of een prioritaire soort, de Europese Commissie om advies moet worden gevraagd als het betreffende plan of project moet worden toegestaan om andere dwingende redenen van groot openbaar belang dan de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of voor het milieu wezenlijke gunstige effecten. Dit advies moet door de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur worden gevraagd en zal dus alleen in uitzonderlijke situatie geschieden.
[16] HvJEU 16 februari 2012, C-182/10, r.o. 77.
[17] Europese Commissie, Beheer van Natura 2000-gebieden: de bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn (92/43/EEG), 2018, p. 64.
