Geen omgevingsvergunning nodig? Dan aanvraag afwijzen en dus niet de aanvraag buiten behandeling stellen

Bij besluit van 12 januari 2023 heeft verweerder een beslissing genomen op de aanvraag om omgevingsvergunning van de heer [A] voor het bouwen van een erfafscheiding op zijn perceel. In dit besluit heeft verweerder het standpunt ingenomen dat voor de erfafscheiding geen vergunning nodig is. Om die reden heeft verweerder besloten de aanvraag niet te behandelen. Tegen dit besluit heeft eiser, die op het naastgelegen perceel woont, op 17 februari 2023 bezwaar gemaakt. Verweerder heeft bij besluit van 15 mei 2023 het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard (het besluit om de aanvraag niet te behandelen zou eiser niet rechtstreeks in zijn belang treffen).

Op zichzelf is het juist dat bij een besluit om een aanvraag niet te behandelen, in beginsel alleen de aanvrager als belanghebbende wordt aangemerkt. De rechtbank is evenwel van oordeel dat verweerder in dit geval ten onrechte heeft besloten om de aanvraag niet te behandelen. In het verlengde hiervan oordeelt de rechtbank verder dat het bezwaar van eiser ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Het niet behandelen van een aanvraag is, gelet op artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht, voorbehouden aan een situatie waarin de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag of waarin de bij de aanvraag verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of de voorbereiding van de beschikking. Omdat verweerder geen van deze redenen aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd, acht de rechtbank het alleen hierom al onjuist dat hij besloten heeft om de aanvraag niet te behandelen.

Zie in dit verband de uitspraak ABRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:131: voor een bestuursorgaan bestaat geen bevoegdheid om een vergunning te verlenen voor een activiteit waarvoor geen vergunning nodig is. Uit de uitspraak volgt dat in zo’n geval het bestuursorgaan de aanvraag behoort ‘af te wijzen’.

Het vergunning vragen voor een activiteit waarvan de aanvrager meent dat geen vergunning nodig is, heeft als doel om vooruitlopend op het verrichten van die activiteit bij besluit rechtszekerheid te verkrijgen dat deze daadwerkelijk zonder vergunning kan worden verricht. Als het besluit op zo’n aanvraag het oordeel bevat dat geen vergunning nodig is en onherroepelijk wordt, heeft dat tot gevolg dat op een later moment een handhavingsbesluit in beginsel niet meer kan worden tegengeworpen aan degene die de activiteit overeenkomstig de ingediende aanvraag en het daarop genomen besluit verricht. Om bovenbedoelde rechtszekerheid te verkrijgen is het wel noodzakelijk dat niet alleen de aanvrager maar ook derde-belanghebbenden in rechte kunnen opkomen tegen een besluit waarin het standpunt is opgenomen dat voor een aangevraagde activiteit geen vergunning nodig is. Als een derde-belanghebbende in bezwaar of beroep met succes zo’n besluit bestrijdt en daarbij vast komt te staan dat voor de activiteit wel een vergunning nodig is, zal het bestuursorgaan (na het herroepen van het primaire besluit) alsnog aan de hand van de toepasselijke beoordelingsregels moeten besluiten of de vergunning kan worden verleend of geweigerd. Voor die beoordeling kan het overigens nodig zijn dat alsnog met toepassing van artikel 4:5 Awb nadere gegevens en bescheiden worden opgevraagd. Voor toetsing van de activiteit aan de toepasselijke beoordelingsregels kunnen immers meer gegevens en bescheiden nodig zijn dan voor het louter vormen van een oordeel of voor de aangevraagde activiteit vergunning is vereist. Als de aanvrager in zo’n geval de alsnog opgevraagde gegevens niet overlegt, kan dit een geldige reden zijn om te besluiten de aanvraag niet te behandelen.

Met het oog op de kenbaarheid voor derde-belanghebbenden wijst de rechtbank in dit verband nog op artikel 16.64a van de Omgevingswet. De Omgevingswet is niet van toepassing op deze situatie van een aanvraag die nog op grond van de Wabo is ingediend. In genoemde bepaling heeft de wetgever echter voor aanvragen op grond van de Omgevingswet inmiddels wel verduidelijkt dat in geval het bestuursorgaan van oordeel is dat geen omgevingsvergunning nodig is, dit expliciet in de kennisgeving van het besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning moet worden vermeld. In de memorie van toelichting bij deze wetsbepaling is onder meer beschreven dat deze mededeling meer rechtszekerheid geeft voor andere belanghebbenden, zoals omwonenden. Door in de mededeling op te nemen dat geen omgevingsvergunning nodig is, kunnen zij beoordelen of het nodig is op te komen tegen dat oordeel met het aanwenden van een rechtsmiddel (Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 3, p. 272).

Uit het bovenstaande volgt dat verweerder ten onrechte heeft besloten de aanvraag niet te behandelen. Zijn oordeel dat voor de aangevraagde activiteit geen vergunning nodig is, had moeten leiden tot het afwijzen van de aanvraag. Omdat het bezwaar van eiser zich richt tegen het oordeel dat geen vergunning nodig is, heeft verweerder dat bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.

De rechtbank zal om die reden het besluit op bezwaar van 15 mei 2023 vernietigen. Dat betekent dat verweerder opnieuw op het bezwaar van eiser moet beslissen. Daarbij moet eiser het standpunt heroverwegen of de erfafscheiding daadwerkelijk zonder omgevingsvergunning kan worden geplaatst.

In het kader van de Omgevingswet is het nog interessant om te wijzen wat de regering in de parlementaire geschiedenis over dit soort situaties heeft overwogen. In Kamerstukken II, 2017–2018, 34 986, nr. 4, p. 53 en 54 is hieromtrent nog beschreven dat de onzekerheid die kan bestaan als de gemeenteraad de vergunningplicht in het omgevingsplan heeft uitgeschakeld kan weggenomen worden door een vergunning aan te vragen. Op grond van die aanvraag beoordeelt het bevoegd gezag als voorvraag of voor het voorgenomen bouwplan een vergunning is vereist. In dat geval geeft het bevoegd gezag door de beslissing op de vergunningaanvraag het oordeel of een vergunning nodig is. Tegen dat oordeel over de vergunningplicht kan door het aanwenden van een rechtsmiddel worden opgekomen. Het door de Afdeling advisering van de Raad van State geschetste alternatief (het introduceren van een apart instrument als de conformiteitsverklaring) heeft als nadeel dat een nieuw instrument wordt geïntroduceerd met een eigen procedurele regeling van een aanvraag, indieningsvereisten, bevoegd gezag, beslistermijn en rechtsbeschermingsmogelijkheden. Aangezien de zekerheid voor een initiatiefnemer ook bereikt kan worden met de ook nu al bestaande mogelijkheid om een vergunning aan te vragen, is er geen nieuw instrument in de vorm van een conformiteitsverklaring geïntroduceerd.