De Omgevingswet kent naast algemene ook specifieke zorgplichten. Deze verplichten initiatiefnemers om verder te kijken dan het simpel naleven van regels en actief maatregelen te nemen tegen risico’s voor veiligheid, gezondheid en milieu. Juist omdat de wet werkt met open normen, levert dit in de praktijk lastige vragen op over naleving en handhaving.
Een specifieke zorgplicht, opgenomen in het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: “Bal”) en het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna: “Bbl”), betekent dat iemand die een bepaalde activiteit uitvoert extra verplichtingen heeft. Zo bepaalt artikel 2.11 Bal dat degene die een milieubelastende activiteit verricht verplicht is om nadelige gevolgen voor veiligheid, gezondheid en milieu te voorkomen. Specifieke zorgplichten hebben open normen. Met deze open normen wordt niet precies voorgeschreven welke maatregelen getroffen moeten worden, zodat aan de specifieke zorgplicht wordt voldaan. Het doen of nalaten wat redelijkerwijs nodig is om schade of risico’s te voorkomen, is dus afhankelijk per geval.
Wanneer voor een activiteit een specifieke zorgplicht geldt, gaat die zorgplicht vóór de algemene zorgplicht. Tegelijkertijd geldt de specifieke zorgplicht altijd naast de andere regels die voor de activiteit van toepassing zijn. Dit kan dus ook de verleende omgevingsvergunning zijn, eventueel met vergunningvoorschriften. Dat betekent dat het naleven van de bestaande regels en voorschriften niet altijd voldoende hoeft te zijn. Degene die de activiteit verricht, blijft dus ook gehouden om steeds na te denken over aanvullende maatregelen die redelijkerwijs kunnen worden getroffen om nadelige gevolgen te voorkomen of te beperken.
Handhaving
De handhavingsbevoegdheid van een bestuursorgaan bestaat naar huidig recht enkel bij de constatering van een evidente overtreding van de specifieke zorgplicht. Dat is het geval wanneer het handelen of nalaten onmiskenbaar in strijd is met de betreffende zorgplicht. Maar gelet op de open normen in de specifieke zorgplichten, is het voor de initiatiefnemer niet altijd op voorhand duidelijk wat van hem mag worden verwacht. Directe handhaving van het overtreden van de specifieke zorgplicht is derhalve niet gerechtvaardigd als diegene redelijkerwijs niet kon weten wat in het concrete geval een goede invulling is van de specifieke zorgplicht. Daarnaast is in de rechtspraak een tweede lijn ontstaan dat een overtreding van een specifieke zorgplicht in beginsel slechts een handhavingsbesluit rechtvaardigt in gevallen waarin – ernstige - nadelige gevolgen optreden.
De grootste uitdaging bij de handhaving van de specifieke zorgplichten betreft dus het evidentiecriterium. Het aantonen dat er onmiskenbaar in strijd is gehandeld strandt vaak op twee drempels te weten, het invullen van de open normen en het aantonen van een onmiskenbare strijd.
Evidentiecriterium – open normen
Directe handhaving is dus niet mogelijk als diegene niet kon weten wat in het concrete geval een goede invulling is van de specifieke zorgplicht. Als niet direct duidelijk is dat een zorgplicht onmiskenbaar wordt overtreden zal het bestuursorgaan eerst moeten verduidelijken wat in het kader van die zorgplicht van de overtreder verwacht wordt. Soms is dit op voorhand mogelijk te verduidelijken door voorwaarden te verbinden aan de vergunningverlening. Ook kan het bestuursorgaan maatwerkvoorschriften opstellen. In andere situaties, bijvoorbeeld waarin geen vergunningplicht noodzakelijk is, kan concrete invulling van de specifieke zorgplicht worden gegeven met een waarschuwing waarin duidelijk de verwachtingen worden omschreven.
Evidentiecriterium - onderzoek
De open normen brengen dus ook met zich dat het bestuursorgaan steeds per geval moet beoordelen in hoeverre voldoende is aannemelijk geworden dat sprake is van een onmiskenbare overtreding.
Vanzelfsprekend is de enkele stelling dat (mogelijk) een specifieke zorgplicht wordt overtreden onvoldoende om te spreken van een evidente overtreding. Maar ook als het aannemelijk is dat de specifieke zorgplicht is geschonden, is het doorgaans onvoldoende om aan te nemen dat er onmiskenbaar in strijd is gehandeld met de zorgplicht. Een goede onderbouwing aan de hand van een deskundig onderzoek is dus nodig.
De specifieke zorgplicht kan ook de andere kant op werken als het gaat om het aantonen van de initiatiefnemer dat geen maatregelen nodig zijn of alles is gedaan om schending van de zorgplicht te voorkomen. Ook hier is het nodig om dit aan te tonen met een onderzoek. Als er onderzoeken zijn uitgevoerd, maar de daaruit volgende aanbevelingen (zoals een nader onderzoek) niet zijn opgevolgd, kan dit alsnog schending van de zorgplicht opleveren.
Voldoende onderzoek is dus essentieel omdat handhaving pas mogelijk is bij een evidente overtreding en niet bij het aannemelijk maken daarvan.
De conclusie is dat de specifieke zorgplicht onder de Omgevingswet initiatiefnemers verplicht verder te kijken dan alleen de naleving van regels en vergunningvoorschriften. Zij moeten steeds beoordelen welke maatregelen in hun situatie redelijkerwijs nodig zijn om schade of risico’s te voorkomen. Voor bestuursorganen ligt hier een handhavingsuitdaging, omdat pas kan worden opgetreden bij een evidente overtreding. De open normen maken vaak niet direct duidelijk wat precies van een initiatiefnemer verwacht wordt. Daarom is goede communicatie, maatwerk en deskundig onderzoek essentieel om de zorgplicht concreet in te vullen.
