Nieuwe bewijsmiddelen en gronden in bestuursrechtelijke procedures

Mogelijkheid om nieuwe bewijsmiddelen in te brengen

Voor de inbreng van nieuwe bewijsmiddelen geldt als hoofdregel dat partijen gedurende de bezwaar-, beroeps- en hogerberoepsfase nieuwe bewijsmiddelen mogen inbrengen. Procespartijen doen volgens de Afdeling nog weleens een beroep op oude rechtspraak waaruit volgde dat onder bepaalde omstandigheden nieuwe bewijsmiddelen, die niet eerder in de bestuurlijke fase waren ingediend, standaard niet meer mochten worden ingebracht (zie bijv. ABRvS 4 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2247). Deze lijn heeft de Afdeling echter al enige tijd geleden verlaten en zij grijpt deze overzichtsuitspraak dan ook aan om duidelijk te maken dat het geen zin meer heeft om op die rechtspraak een beroep te doen. Redenen om afstand te doen van de oude rechtspraak liggen volgens de Afdeling in (i) het recht op gelijke proceskansen (equality of arms), (ii) het belang van de materiële waarheidsvinding door de bestuursrechter en (iii) rechtseenheid tussen de hoogste bestuursrechters. De Afdeling geeft hiermee een duidelijk signaal dat zij – behoudens de beperkingen die wij hierna bespreken – veel ruimte ziet voor het inbrengen van nieuwe bewijsmiddelen gedurende de gehele bestuursrechtelijke procedure. 

Uitzonderingen inbreng nieuwe bewijsmiddelen

Dat de mogelijkheid voor het inbrengen van nieuwe bewijsmiddelen in bestuursrechtelijke procedures ruim is, wil niet zeggen dat partijen dit ongelimiteerd kunnen doen. De Afdeling behandelt drie uitzonderingen:

(i) Goede procesorde

Allereerst stelt de goede procesorde grenzen aan de inbreng van nieuwe bewijsmiddelen in beroep en hoger beroep. In jurisprudentie over nieuwe gronden (zie bijv. ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362) hanteerde de Afdeling al oriëntatiepunten om te beoordelen of de goede procesorde wordt geschonden, die zij in onderhavige overzichtsuitspraak iets aanpast en voortaan ook gebruikt in het kader van nieuwe bewijsmiddelen. Het betreft de volgende twee punten:

1. Resteert voor de overige partij(en) te weinig tijd om zich er inhoudelijk over uit te laten?

2. Moet de zaak worden aangehouden met als gevolg een onwenselijke of onaanvaardbare vertraging van de procedure in het licht van de belangen van de overige partij(en) en een goede rechtspleging?

Aan de hand van deze oriëntatiepunten moet worden besloten of de goede procesorde zich verzet tegen nieuw bewijs in (hoger) beroep. De Afdeling kiest ervoor om alvast enkele handvatten te bieden voor in de praktijk en maakt duidelijk dat bij de invulling van de oriëntatiepunten het volgende een rol kan spelen: 

• Had het bewijsmiddel eerder kunnen worden ingediend?

• Wat is de omvang van het bewijsmiddel?

• Wat is de complexiteit van het bewijsmiddel?

• Welke deskundigheid is vereist om adequaat te reageren op het bewijsmiddel?

• Wordt in een (te) laat stadium een geheel nieuw onderwerp aan de orde gesteld? 

Het is kortom niet aan te raden om op een onredelijk laat moment in de procedure nog met een waslijst aan nieuw bewijs aan te komen. 

(ii) Onvolledige aanvraag

Daarnaast kan niet altijd een nieuw bewijsmiddel worden ingebracht in (hoger) beroep, wanneer het bestuursorgaan een aanvraag onvolledig vond en die aanvraag daarom buiten behandeling liet (artikel 4:5 Awb). De bestuursrechter kan wel van het bestuursorgaan verlangen dat het een belangenafweging maakt om de later in de bezwaarfase alsnog ingebrachte gegevens mee te nemen en toch inhoudelijk te beslissen. Hierbij verwijst de Afdeling naar rechtspraak over de onterechte buitenbehandelingstelling van een aanvraag om bijstand (CRvB 13 december 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2793). Deze vorm van coulance illustreert het steeds grotere belang dat wordt gehecht aan een burgervriendelijke benadering in het bestuursrecht. 

(iii) Aard procedure, procedurevoorschriften of wettelijk voorschrift 

Als laatste noemt de Afdeling dat de aard van de procedure, de procedurevoorschriften of een wettelijk voorschrift beperkend kunnen werken. Dan ligt het uiterste tijdstip om bewijsmiddelen in te brengen bijvoorbeeld al in de aanvraagfase of de bezwaarfase. 

De Afdeling noemt als voorbeeld tenderprocedures in een subsidieregeling, waarbij het tendersysteem zich verzet tegen het inbrengen van relevante gegevens na de aanvraagfase. Het meenemen van informatie die na sluiting van de aanvraagtermijn is ingebracht zou zich volgens de Afdeling namelijk niet verdragen met de gelijktijdige onderlinge beoordeling en rangschikking van ingediende aanvragen. De aard van de tenderprocedure verzet zich in die zin tegen deze vorm van inbreng van nieuwe bewijsmiddelen (zie bijv. ABRvS 26 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8283). 

Mogelijkheid om nieuwe gronden in te brengen

Vervolgens gaat de Afdeling uitgebreid in op de mogelijkheid om nieuwe gronden in te brengen in verschillende fases van de bestuursrechtelijke procedure. Het betreft hoofdzakelijk een bevestiging van eerdere rechtspraak. Hieronder behandelen wij de verschillende fases die de Afdeling onderscheidt en gaan wij in op twee algemene uitzonderingen voor de mogelijkheid tot het inbrengen van nieuwe gronden die zij behandelt: 

(i) Bestuurlijke fase naar beroep

Tussen de bestuurlijke fase en het beroep geldt geen grondentrechter. Dit betekent dat gedurende de beroepsfase nieuwe gronden kunnen worden ingediend, ook na afloop van de beroepstermijn. Voor inbreng van nieuwe gronden na die termijn gelden wel twee beperkingen:

• Ten eerste kan een wettelijk voorschrift deze mogelijkheid uitsluiten. Als voorbeeld noemt de Afdeling artikel 1.6a van de Crisis- en herstelwet en artikel 16.86 van de Omgevingswet.

• Ten tweede kan de goede procesorde zich tegen de bespreking van nieuwe gronden verzetten. Voor de beoordeling hiervan verwijst de Afdeling logischerwijs naar de twee eerder in dit blog behandelde oriëntatiepunten.

(ii) Beroep naar hoger beroep: buiten het omgevingsrecht

Voorheen hanteerde de Afdeling tussen beroep en hoger beroep een grondentrechter. De Afdeling zette hier met haar uitspraak van 9 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:363) voor procedures buiten het omgevingsrecht een streep door (zie ook dit blogbericht). Als eerste reden hiervoor noemt de Afdeling de bevordering van de rechtseenheid tussen de hoogste bestuursrechters, omdat deze de grondentrechter niet toepassen (zie bijv. CRvB 4 juni 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA2803; CBb 15 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:496). Daarnaast ziet de Afdeling rechtsbescherming als aanleiding. In lijn met deze reden is in de literatuur geopperd dat de toeslagenaffaire de directe aanleiding van de nieuwe lijn zou zijn. Door het loslaten van de grondentrechter zou de Afdeling minder gemakkelijk gronden terzijde kunnen schuiven die om wat voor reden dan ook niet eerder bij de rechtbank zijn aangevoerd, zoals veelvuldig zou zijn gebeurd in procedures over toeslagen (F.C.S. Warendorf, annotatie bij ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362, M en R 2022/39).

Het voorgaande betekent dat buiten het omgevingsrecht in hoger beroep (ook na de termijn voor het indienen daarvan) nieuwe gronden kunnen worden aangedragen, tenzij dit wettelijk is uitgesloten. Voor nieuwe gronden die na afloop van de hogerberoepstermijn worden ingebracht geldt wel dat de goede procesorde zich hiertegen kan verzetten. Het verbaast niet dat hierbij weer de twee hiervoor behandelde oriëntatiepunten relevant zijn.

Verder noemt de Afdeling de volgende beperkingen voor nieuwe gronden, die zien op eerder gemaakte afspraken:

• Uitdrukkelijk prijsgegeven gronden die daarna in hoger beroep weer worden aangevoerd laat zij buiten beschouwing; en

• Gronden die gaan over een door de rechter in eerste aanleg gekozen werkwijze waarmee destijds is ingestemd neemt zij niet mee in haar beoordeling. 

(iii) Beroep naar hoger beroep: binnen het omgevingsrecht

Het loslaten van de grondentrechter tussen beroep en hoger beroep door de Afdeling geldt niet voor omgevingsrechtelijke geschillen (ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362), zie wederom dit blogbericht. Dit om recht te doen aan de positie van derden-belanghebbenden en de rechtszekerheid. Ook zou het volgens de Afdeling in omgevingsrechtelijke zaken vaker gaan om grote maatschappelijke belangen zoals woningbouw en de energietransitie met korte wettelijke termijnen. Met het oog daarop zou een efficiënte rechtsgang extra van belang zijn en daarom wil de Afdeling de omvang van het geding in dat soort zaken tijdig afgebakend hebben. Een grondentrechter helpt hierbij. 

Het voorgaande betekent dat in procedures binnen het omgevingsrecht alleen gronden die in beroep zijn ingediend vervolgens in hoger beroep weer kunnen worden besproken, tenzij derden-belanghebbenden door de nieuwe gronden niet kunnen worden benadeeld. Deze uitzondering bij ontbrekend nadeel voor derden-belanghebbenden geldt dan weer niet voor zaken waarop artikel 1.6a Crisis- en herstelwet of artikel 16.86 Omgevingswet van toepassing is. Een andere beperking geldt – net als buiten het omgevingsrecht – voor nieuwe gronden die zien op eerder in de procedure gemaakte afspraken. Het inbrengen van dergelijke gronden staat de Afdeling niet toe. 

Ondanks de goede redenen die de Afdeling geeft voor het blijven toepassen van de grondentrechter in het omgevingsrecht, bestaat er ook kritiek op het onderscheid. Het doel van de nieuwe lijn van de Afdeling per 9 februari 2022 was juist om rechtseenheid te creëren tussen de hoogste bestuursrechters, maar door het blijven hanteren van de grondentrechter in omgevingsrechtelijke procedures wordt dit doel niet volledig bereikt (zie bijv. T.R. Mosterd, annotatie bij ABRvS 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362, AB 2022). Bovendien zou de goede procesorde ook bij het loslaten van de grondentrechter in het omgevingsrecht voldoende kunnen corrigeren. Voor nu bevestigt de Afdeling alleen het verschil tussen zaken binnen en buiten het omgevingsrecht en gaat zij verder niet in op de kritiek. 

(iv) Uitzonderingen inbrengen nieuwe gronden

Op het hiervoor geschetste kader bestaan nog twee meer algemene uitzonderingen waaraan de Afdeling in onderhavige overzichtsuitspraak bijzondere aandacht besteedt:

• Allereerst de begrenzing van het inbrengen van nieuwe gronden in beroep (en daarmee logischerwijs ook in hoger beroep) tegen een nieuw besluit dat is genomen na vernietiging van een eerder besluit of na een tussenuitspraak. In deze gevallen kunnen geen nieuwe gronden worden ingediend als deze al tegen het oorspronkelijke besluit hadden kunnen worden ingebracht. Het gaat dan namelijk om gronden die niet alleen nieuw zijn ten opzichte van de voorafgaande fase, maar ook nieuw zijn ten opzichte van de procedure die leidde tot de vernietiging of tussenuitspraak. Het inbrengen van dergelijke gronden zou in die zin onredelijk zijn.

• Daarnaast verzet artikel 6:13 Awb zich ertegen dat in beroep (en op grond van artikel 6:24 Awb ook in hoger beroep) gronden worden ingediend tegen een onderdeel van een besluit dat niet in de bestuurlijke fase is bestreden, tenzij dit redelijkerwijs niet verwijtbaar is. Deze zogenoemde onderdelentrechter geldt als gevolg van het Varkens in Nood-arrest (HvJ EU 14 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:7) overigens niet altijd bij omgevingsrechtelijke besluiten die zijn voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 Awb (zie hiervoor uitgebreid r.o. 13.1 van onderhavige overzichtsuitspraak, dit blogbericht en bijv. J.H.N. Ypinga & J. Tingen, ‘De Varkens in Nood-saga: de impact van het Verdrag van Aarhus op het Nederlandse omgevingsrecht’, BR 2021/56).

Daarmee rondt de Afdeling haar heldere overzicht af en wat ons betreft heeft zij daarmee haar doel van het bieden van duidelijkheid aan de rechtspraktijk zeker bereikt.

Dit blog kwam tot stand met hulp van Elise Stroop (ten tijde van schrijven student-stagiaire bij Stibbe).