Vandaag (18 december 2024) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) twee uitspraken gedaan die veel (stik)stof doen opwaaien. In de uitspraak Logtsebaan van 2021 oordeelde de Afdeling nog dat voor intern salderen sinds de inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak stikstof (1 januari 2020) geen natuurvergunning meer nodig was. Door deze rechtspraak zette de Afdeling vandaag een dikke streep. Intern salderen mag niet meer in de voortoets worden meegenomen, zo oordeelde de Afdeling in twee uitspraken over de natuurvergunningen van de Amercentrale te Geertruidenberg en de Rendac. Deze uitspraken hebben grote gevolgen, die hieronder worden toegelicht.
Om ontwikkelingen mogelijk te maken waarbij extra stikstof wordt uitgestoten, kan gesaldeerd worden. Salderen kan op twee manieren, intern en extern. Intern salderen wil zeggen dat de extra stikstofemissie van het project wordt ondervangen door oplossingen binnen het bedrijf zelf, bijvoorbeeld door emissiearme staltechnieken. Bij extern salderen wordt stikstofemissieruimte juist verkregen van buiten het bedrijf zelf, bijvoorbeeld door stikstofruimte van een stoppend bedrijf.
Het intern salderen werd in de voortoets meegenomen. Voor intern salderen was geen natuurvergunning nodig als de gevolgen van het project niet groter of anders waren dan die van de vergunde situatie. Significante gevolgen waren dan immers uitgesloten. Voor extern salderen is wel een natuurvergunning nodig. De voorwaarden voor intern salderen waren dus soepeler dan die voor extern salderen.
De Afdeling verlaat vandaag de eerdere rechtspraak over intern salderen. Reden hiervoor zijn onder meer de uitspraken van het Europees Hof van Justitie in de zaken Eco-Advocacy en AquaPri. De Afdeling komt ook met een nieuw beoordelingskader voor intern salderen.
De Afdeling oordeelt dat het intern salderen niet meer in de voortoets mag worden meegenomen. In de voortoets wordt onderzocht of het project significante negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden heeft en dus of een natuurvergunning nodig is. Er mag bij de beoordeling of significante gevolgen van het project zijn uitgesloten, geen vergelijking tussen de vergunde situatie (referentiesituatie) en de gevolgen van het nieuwe project worden gemaakt. De gevolgen van het nieuwe project moeten volgens de Afdeling op zichzelf worden beoordeeld. De referentiesituatie mag dus niet meer worden weggestreept tegen de gevolgen van het nieuwe project. Als de uitkomst van de voortoets is dat significante gevolgen van het project niet zijn uit te sluiten, is een natuurvergunning vereist.
Wel mag nog intern gesaldeerd worden in de passende beoordeling, als mitigerende maatregel. Als een activiteit significante negatieve gevolgen op een Natura 2000-gebied kan veroorzaken, moet een passende beoordeling worden gemaakt. De Afdeling sluit voor de voorwaarden en manier waarop de referentiesituatie van intern salderen als mitigerende maatregel in de passende beoordeling mag worden meegenomen, aan bij de voorwaarden voor extern salderen.
De omvang van de referentiesituatie die voor het intern salderen kan worden ingezet zal vaak beperkter zijn. Stikstofruimte die structureel onbenut is gebleven, valt niet meer onder de referentiesituatie. Daardoor zal intern salderen veel vaker vergunningplichtig zijn. Vanwege die nieuwe vergunningplicht kunnen provincies bovendien beleid gaan voeren over het intern salderen.
''Op 18 december heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) twee uitspraken gedaan die veel stof doen opwaaien.''
Verder mag alleen intern gesaldeerd worden als aan het additionaliteitsvereiste wordt voldaan, lees meer hierover in dit eerdere blog. Het additionaliteitsvereiste houdt in dat het intern salderen niet al nodig mag zijn als passende of instandhoudingsmaatregel. Dat zal ook moeten worden onderbouwd.
De Afdeling heeft een stroomschema opgesteld met het nieuwe beoordelingskader voor het intern salderen.
De uitspraak heeft dus tot gevolg dat de mogelijkheden om intern te salderen een stuk beperkter worden. Net als bij het extern salderen, zal bij het intern salderen een passende beoordeling moeten worden gemaakt. Vaak zal een natuurvergunning nodig zijn. Dat is niet het enige. De voorwaarden voor het intern en extern salderen worden gelijk getrokken. Daar komt bij dat ook extern salderen lastiger zal worden.
Deze rechtspraak is met directe ingang van toepassing. De uitspraak geldt voor lopende en toekomstige zaken. Maar ook voor bedrijven die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 het intern salderen hebben gebruikt, worden door de uitspraak getroffen. Deze bedrijven zijn nu mogelijk wel vergunningplichtig en komen, zonder dat zij hier schuld aan hebben, in een ongewisse situatie.
De Afdeling hanteert voor deze bedrijven een overgangsperiode van 5 jaar, tot 1 januari 2030. Gedurende de overgangsperiode hebben de bedrijven de tijd om na te gaan of alsnog een natuurvergunning nodig is. Tijdens deze overgangsperiode mogen provincies volgens de Afdeling niet handhaven tegen het ontbreken van een natuurvergunning. De Afdeling wijst er nog op dat provincies wel maatwerkvoorschriften kunnen stellen ter voorkoming van verslechtering van een Natura 2000-gebied.
De gevolgen van deze uitspraken zijn dus verstrekkend. De al knellende stikstofsituatie komt nu nog verder onder druk te staan.
