De Omgevingswet is inmiddels bijna een jaar onderweg. Een veelgehoord antwoord op allerlei vragen over de Omgevingswet vóór de inwerkingtreding luidde zo: “De rechtspraak zal uitwijzen hoe dit in de praktijk gaat uitpakken”. Nu steeds meer uitspraken gepubliceerd worden over Omgevingswetbesluiten, wordt het hoog tijd om de voor de praktijk interessante rechtspraak op een rijtje te zetten. Anne de Jong bijt in onderstaande blog het spits af met de rechtspraak over de buitenplanse omgevingsplanactiviteit. In het kort: de bopa.
Een omgevingsplan kan een vergunningplicht bevatten voor het verrichten van een bepaalde activiteit. Dit heet de omgevingsplanactiviteit. De bopa is een activiteit die in strijd is met de regels van het omgevingsplan en niet vergunningvrij is. De bopa lijkt op de buitenplanse afwijking onder de Wabo. Het toetsingskader is echter wel wat anders. Het criterium ‘een goede ruimtelijke ordening’ is vervangen door ‘een evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ (ETFAL). Daarnaast geldt er bijvoorbeeld een andere voorbereidingsprocedure: de reguliere in plaats van de uitgebreide. De bopa is met name een instrument om nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken. Een andere mogelijkheid om dit te doen is door middel van het wijzigen van het omgevingsplan. Gelet op de complexe aard hiervan wordt in de beginfase van de Omgevingswet met name met de bopa gewerkt. Collega Mink Oude Breuil heeft in zijn blog over voorrangsregels beschreven hoe het omgevingsplan tóch op eenvoudige wijze kan worden gewijzigd.
Er zijn tot nu toe 19 uitspraken gepubliceerd over de toepassing van de bopa. Het gaat in alle gevallen om een uitspraak door een voorzieningenrechter bij een rechtbank. Dit is logisch: bij een verzoek om voorlopige voorziening moet er sprake zijn van een spoedeisend belang. In deze zaken wordt dus sneller een (voorlopig) oordeel gegeven dan in reguliere zaken waar de doorlooptijden bij de rechtbank over het algemeen lang zijn.
De rechtbank Gelderland had de primeur op 29 maart 2024 (Rechtbank Gelderland 29 maart 2024 (ECLI:NL:RBGEL:2024:1822)). Het ging om een verzoek om voorlopige voorziening tegen een verleende omgevingsvergunning op 14 maart voor het huisvesten van vluchtelingen in een hotel in Epe. Het huisvesten van vluchtelingen is niet toegestaan op grond van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Het college van de gemeente Epe heeft daarom een omgevingsvergunning voor een bopa verleend. In de procedure staat centraal of het college in redelijkheid heeft kunnen stellen dat het toestaan van de opvang van de vluchtelingen voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De voorzieningenrechter oordeelt van wel. In een ruimtelijke onderbouwing is beoordeeld of er onevenredige gevolgen te verwachten zijn voor het woon- en leefklimaat van verzoekers. Dit is volgens de ruimtelijke onderbouwing niet het geval. De voorzieningenrechter kan dit standpunt volgen. Het toevoegen van een aantal extra slaapplekken heeft naar het oordeel van de voorzieningenrechter maar beperkte gevolgen voor het woon- en leefklimaat van de omwonenden. Nu er ook wordt voorzien in voldoende parkeerplekken, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college heeft kunnen stellen dat er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Tot zover niet veel wezenlijk anders ten opzichte van de Wabo: een ruimtelijke onderbouwing waarin de gevolgen voor het woon- en leefklimaat zijn beschreven, wordt als een voldoende motivering beschouwd. De ruimtelijke onderbouwing komt ook in andere uitspraken over de bopa terug. Zie bijvoorbeeld: Rechtbank Gelderland 29 augustus 2024 (ECLI:NL:RBGEL:2024:5928).
De uitspraken over de bopa gaan op dit moment met name over de huisvesting van vluchtelingen. In de meeste uitspraken begint de voorzieningenrechter met het schetsen van het juridisch kader. Zie bijvoorbeeld: Rechtbank Zeeland-West-Brabant 21 augustus 2024 (ECLI:NL:RBZWB:2024:5780).
“Artikel 5.1, eerste lid, sub a en tweede lid, sub a, van de Ow verbieden het verrichten van respectievelijk een omgevingsplanactiviteit of een bouwactiviteit zonder omgevingsvergunning. In de bijlage bij artikel 1.1 van de Ow is een buitenplanse omgevingsplanactiviteit gedefinieerd als een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning ter verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan (sub a) of een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan (sub b). Op grond van artikel 5.21, tweede lid, sub b, van de Ow strekken de regels voor een omgevingsplanactiviteit er in ieder geval toe om de omgevingsvergunning ook te kunnen verlenen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. In artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) is bepaald dat, als een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, deze alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Een aangevraagde omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit – anders dan een omgevingsplanactiviteit van provinciaal of nationaal belang – wordt geweigerd indien een van de weigeringsgronden uit artikel 8.0b, tweede lid, van het Bkl zich voordoet.”
Vervolgens gaat de voorzieningenrechter verder over de wijze waarop wordt getoetst aan de evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dit is terughoudend:
“Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het omgevingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.”
Daarna gaat de voorzieningenrechter in op de aangevoerde gronden tegen het bestreden besluit en wordt beoordeeld of het college in redelijkheid heeft kunnen stellen dat er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Deze manier van toetsen komt terug in veel uitspraken, bijvoorbeeld ook de volgende uitspraak: Rechtbank Overijssel 22 oktober 2024 (ECLI:NL:RBOVE:2024:5423).
Wat er onder de ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ valt, komt bijvoorbeeld aan de orde in de uitspraak van de Rechtbank Rotterdam 15 oktober 2024 (ECLI:NL:RBROT:2024:10701). Deze uitspraak gaat wederom om het huisvesten van vluchtelingen. De verzoeker om een voorlopige voorziening vreest voor de (sociale) veiligheid en overlast in de omgeving en meent dat haar belang en dat van omwonenden onevenredig wordt aangetast. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de sociale veiligheid en de te verwachten overlast aspecten zijn die het college moet betrekken bij de beoordeling of er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. In dit geval heeft het college deze aspecten onvoldoende betrokken in de ruimtelijke onderbouwing, de besluitvorming en de ruimtelijke belangenafweging in het bijzonder. Het college krijgt de opdracht om dit nader te onderzoeken en te motiveren. Het betrekken van de aspecten sociale veiligheid en de te verwachten overlast bij de besluitvorming is géén wijziging ten opzichte van de Wro: ten tijde van het criterium ‘goede ruimtelijke ordening’ kon sociale veiligheid en overlast ook een ruimtelijk relevant belang opleveren. Zie in dit verband bijvoorbeeld Rechtbank Noord-Holland 27 november 2024 (ECLI:NL:RBNHO:2024:12145) en Rechtbank Gelderland 26 maart 2024 (ECLI:NL:RBGEL:2024:1669).
In artikel 8.0b van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) is bepaald dat de aanvraag voor een bopa naast de evenwichtige toedeling van functies aan locaties óók moet worden getoetst aan de regels van hoofdstuk 5 van het Bkl (en nog diverse andere regelgeving, maar die worden buiten beschouwing gelaten in deze blog). De voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant oordeelde op 29 oktober 2024 (Rechtbank Oost-Brabant 29 oktober 2024, ECLI:NL:RBOBR:2024:5114) over de toepassing van de ladder voor duurzame verstedelijking (artikel 5.129g Bkl) bij een omgevingsvergunning voor een vierde sportschool in Grave. De kern: het college moet actief beoordelen of aan de eisen van de ladder wordt voldaan, waaronder de behoefte aan een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Dit verschilt van het oude recht. De voorzieningenrechter stelt vast dat artikel 8.0b van het Bkl een actievere toets van de bopa-aanvraag vereist dan artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3 van de Wabo (de buitenplanse afwijking). Uit artikel 8.0b van het Bkl volgt namelijk dat een omgevingsvergunning moet worden geweigerd als niet wordt voldaan aan de regels van hoofdstuk 5 Bkl. Dit vereist een actievere rol van het bevoegd gezag, dat eerst dient te beoordelen of aan de gestelde eisen uit hoofdstuk 5 wordt voldaan voordat beleidsruimte ontstaat bij de vergunningverlening.
De voorzieningenrechter ziet in dit geval aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen zolang niet bekend is of er een behoefte bestaat naar de nieuwe sportschool.
Participatie is als belangrijke pijler van de Omgevingswet gepresenteerd. Om draagvlak te vergoten, moet de omgeving vroegtijdig bij een project worden betrokken. Participatie is in één geval verplicht: als het gaat om een bopa én als het gaat om een door de gemeenteraad aangewezen geval. De gemeenteraad kan voor de bopa namelijk gevallen aanwijzen waarin participatie verplicht is. Voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet was er veel te doen over dit onderwerp. Hoe gaat de rechter hier mee om? In een aantal bopa-uitspraken is participatie aan de orde gekomen.
Voor het eerst in de uitspraak van de Rechtbank Noord-Holland 5 maart 2024 (ECLI:NL:RBNHO:2024:3117). De voorzieningenrechter oordeelt als volgt:
“Aan verzoekers moet worden toegegeven dat met de inwerkingtreding per 1 januari 2024 van de Omgevingswet burgerparticipatie een nieuw instrument is in het kader van de besluitvorming rond plannen in de leefomgeving. Maar – anders dan verzoekers kennelijk veronderstellen – wordt met burgerparticipatie niet beoogd om consensus of unanieme steun te bewerkstelligen voor besluiten in dat verband. Het doel van burgerparticipatie is om burgers in een vroegtijdig stadium te betrekken bij de besluitvorming en om hen daarin een stem te geven. Dit kan op verschillende manieren bijvoorbeeld door het organiseren van informatiebijeenkomsten, maar gaat niet zo ver – hoe vervelend dat bij verzoekers ook wellicht is overgekomen – dat hun inbreng van beslissende betekenis is. Burgerparticipatie zoals dat in de Omgevingswet is vormgegeven kan het draagvlak bij de burger zeker vergroten, maar is geen resultaatsverplichting op een voor alle partijen aanvaardbare beslissing.”
Kortom: participatie betekent geen instemming. In dit geval heeft het college niet onrechtmatig gehandeld.
Een voorbeeld van verplichte participatie komt aan de orde in de uitspraak Rechtbank Amsterdam 25 juli 2024 (ECLI:NL:RBAMS:2024:4679). De vergunninghouder heeft voor dit project verplicht aan participatie moeten doen, omdat het gaat om een door de gemeenteraad aangewezen geval. De voorzieningenrechter geeft aan dat de wetgever echter niet heeft bepaald wanneer er bij verplichte participatie sprake is van onvoldoende participatie. De voorzieningenrechter neemt aan dat in gevallen waarin participatie verplicht is gesteld, de participatie wel enige betekenis moet hebben. Anders zou het verplicht stellen weinig zinvol zijn. Het hangt vervolgens af van de aard van het project en de impact op de omgeving wat er in redelijkheid aan participatie gedaan moet worden. Het is in eerste instantie aan het college om te beoordelen of de initiatiefnemer in redelijkheid heeft kunnen volstaan met de verrichte participatie. Beleid kan inzicht geven op de wijze waarop participatie kan worden vormgegeven. In dit geval oordeelt de voorzieningenrechter dat het college in redelijkheid heeft kunnen beslissen dat de vergunninghouder aan voldoende participatie heeft gedaan.
In twee andere uitspraken (Rechtbank Gelderland 23 augustus 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:5749 en Rechtbank Den Haag 13 september 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:14503) komt participatie ook nog aan de orde. Het gaat in die gevallen echter om activiteiten die niet zijn aangewezen voor verplichte participatie. De betogen van de verzoekers slagen daarom niet: er kan geen sprake zijn van onvoldoende participatie als participatie niet verplicht is.
Na bijna één jaar Omgevingswet zijn er een aantal voorbeelden over hoe de (voorzieningen)rechter de bopa toetst. Ten opzichte van het oude recht beginnen de eerste (kleine) verschillen duidelijk te worden. De komende tijd zal in de rechtspraak ongetwijfeld verdere richting worden gegeven aan de toepassing van de bopa.
