Regeerprogramma: “Mouwen opstropen en aan de slag, dat is positief”

“Zeker interessant”, omschrijft Ruud Broekman, strategisch adviseur bij De essentie, de plannen van het kabinet-Schoof. “Het beleid kan veel opleveren, maar tegelijkertijd denk ik: o jee, hoe gaan we dit doen? De insteek is om het beleid in ruimtelijke ontwikkeling en bijvoorbeeld het stikstofbeleid te vereenvoudigen. Tussen de regels door lees je dat er ook ruimte is voor gezonde durf en ondernemerschap. Alleen moet de praktijk uitwijzen in hoeverre hier echt sprake van is.”

Zijn collega Marieke van Helvoort, projectmanager bij De essentie, constateert dat de overheid op papier steeds meer de regie terug gaat pakken bij gebiedsontwikkeling. “Veertien jaar geleden is het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer opgeheven, sindsdien heeft de landelijke aansturing plaatsgemaakt voor decentraal ordenen. Nu wordt weer regie gepakt.”

Regie door landelijke overheid

Gebiedsontwikkeling (wonen, bedrijvigheid en groen) krijgt weer meer aandacht en inzet vanuit landelijke overheden, blijkens beleidsinstrumenten als Voorontwerp Nota Ruimte, het programma NOVEX en het wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting. Concreet trekt het kabinet tot en met 2029 vijf miljard euro uit voor woningbouw. Om sneller en slimmer te bouwen maakt het Rijk duidelijke en afdwingbare afspraken met overheden, corporaties en marktpartijen. Gemeenten ontvangen ook een vast bedrag voor elke betaalbare woning die ze realiseren. Hiervoor is ruim 1,8 miljard euro beschikbaar. Voor de aanleg van nieuwe wegen, stations en busbanen rond nieuwe woonwijken trekt het kabinet 2,5 miljard euro uit.

Het kabinet-Schoof ziet woningbouw als ‘topprioriteit’ en pleit daarin voor meer landelijke regie. Is dat niet in strijd met de filosofie van de Omgevingswet, waarbij ook participatie op lokaal niveau een belangrijke rol inneemt?

Ruud Broekman: “Ja, al zag je die verschuiving ook al in het beleid van het vorige kabinet. Dat het Rijk zelf achter het stuur wil zitten, botst met de decentrale gedachte achter de Omgevingswet. De visie achter de Omgevingswet dateert van zo’n 15 jaar geleden, toen de trend was om meer decentraal te regelen. Destijds, en tot ver in het vorige decennium, werd Nederland ruimtelijk gezien nog als ‘af’ beschouwd (Minister Stef Blok van Wonen benoemde dit letterlijk in 2017, red.), maar inmiddels is die decentrale visie achterhaald. Dat is ook niet zo gek. Wat we nu bedenken, wordt pas over tien jaar geëffectueerd; wat we nu afronden, is gebaseerd op plannen van tien, vijftien jaar geleden. Zoiets zie je ook bij de Omgevingswet.”

Ruud Broekman senior planeconoom en planoloog die zich de laatste jaren vooral in stikstof vraagstukken in gebiedsontwikkeling verdiept.

Hoe zullen we dan over tien, vijftien jaar aankijken tegen de visies op gebiedsontwikkeling die nu worden ontwikkeld?

Marieke van Helvoort: Ongetwijfeld zullen we dan ook weer andere ideeën hebben. Je kunt het nooit helemaal goed doen, maar om verder te komen, zul je wel stappen vooruit moeten zetten. Als we naar voor- en naoorlogse wijken kijken, zeggen we zonder uitzondering: dat hadden we nu beter kunnen doen. Cultuurhistorisch mooi, maar onvoldoende klimaatrobuust.

In het beleid en de praktijk wordt de integrale aanpak bij gebiedsontwikkeling leidend, dat is een belangrijke sleutel. Gestimuleerd door landelijke regie, moeten we met meerdere partijen om tafel en tot een gezamenlijke visie komen op de te volgen route. Dan is er ruimte voor het uitwisselen van ideeën en wensen op een ondernemende manier, met ruimte voor learning by doing. Je ziet nu al dat het volledig dichtspijkeren, met uitgebreide prestatieafspraken in tenders, uit de gratie raakt. Elkaar vastpakken en uitdagingen samen oppakken en oplossen, dat is het devies.”

Ruud Broekman vult aan: “We moeten verschillende partijen bij de projecten betrekken, maar niet met een ‘participatiecircus’ een kaartenhuis optuigen dat vervolgens uit elkaar valt. Minder grootschalig allesomvattend en meer planmatig stap voor stap, mouwen opstropen en aan de slag: dat vind ik positief aan wat het regeerprogramma nu zegt.”

Marieke van Helvoort is eigenaar van De essentie en verantwoordelijk voor ontwikkeling van de organisatie, markten en diensten waaronder stikstof en GIS.

Komt dat pragmatisme niet uit de verf zonder landelijke sturing?

Broekman: “Er zou dan meer koudwatervrees zijn. Het principe van ‘een straatje erbij’ kun je heel goed lokaal oppakken. Maar daarmee alleen ga je het niet redden. Om de wooncrisis te bestrijden heb je grote ontwikkelingen en grote locaties nodig, zoals NOVEX-locaties, waar de belangen en effecten vaak intergemeentelijk zijn. Je hoeft als Rijk geen dictator te zijn en alles te bepalen, maar kunt wel een trekkersrol vervullen.”

Leefomgevingswaarden

In een analyse van de kabinetsplannen geven het Centraal Planbureau (CPB), Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) aan dat bouwen weliswaar topprioriteit heeft, maar dat er weinig aandacht is voor de bredere samenhang met leefomgevingswaarden zoals milieukwaliteit en infrastructuur. Wat gaan we hiervan merken?

Ruud Broekman zegt: “De ruimteclaims buitelen nu over elkaar heen. Naast bouwen van woningen is er ruimte nodig voor infrastructuur, voorzieningen, natuur, energie, landbouw, enzovoort. Het gaat om het bouwen van woon-, leef- en werkgebieden. Daarvoor moet je bestaande ruimte anders invullen. Dit vraagt keuzes, maar je ziet dat het nieuwe kabinet die keuzes niet maakt. Woningen bouwen terwijl de agrarische sector moet blijven zoals die is, zal moeilijk te verenigen zijn.

Betaalbaarheid is hierbij een groot probleem. In de voorzieningen van bouwprojecten van de afgelopen decennia is veel geteerd op wat er al is. Bij veel nieuwe, grote ruimtelijke ontwikkeling zullen grote structurele aanpassingen nodig zijn, zoals een nieuwe ringwegstructuur, nieuwe ov-stations en dergelijke. Dat kost veel geld. Tegelijkertijd willen we iets doen aan de hoge woningprijzen. Als die omlaaggaan, komen er veel minder opbrengsten uit de woningverkoop. Voorheen rendabele ontwikkellocaties kunnen daardoor financieel in de min schieten. Al met al zal er veel belastinggeld gaan naar het creëren van nieuwe woonomgevingen.

Waar kan te weinig aandacht voor leefomgevingswaarden toe leiden?

Marieke van Helvoort; “De klassieke bouw van rijtjeswoningen zie je nu al minder. Er wordt op planniveau eerder gekozen voor gedeeltelijke hoogbouw, om in de ruimte relatief meer groen en water te kunnen indelen.”

Ruud Broekman: “In stedelijk gebied zie je dat er steeds meer aandacht en ruimte is voor groen. Gelukkig ligt de focus daar steeds sterker op. Dus ook als er geen concrete maatregelen zijn op dit vlak, heb ik er vertrouwen in dat we er met het vakgebied een goede invulling aan kunnen geven.”

Het belang van ruimte voor energie wordt steeds meer erkend. In het regeerprogramma lezen we er weinig over. Zorgelijk?

“Ja, want het probleem is er al,” zegt Ruud Broekman: “Maar dat het regeerprogramma er geen beleid voor formuleert, wil niet zeggen dat er niets aan gedaan wordt. Het probleem van netcongestie hebben we, en we zijn er met z’n allen mee bezig. Over tien à vijftien jaar is dat opgelost, punt. De kwesties liggen nu meer op beleidsmatig vlak: lossen we het centraal of decentraal op, zetten we in op zon en wind of op kernenergie? Een uitdaging is wel dat er een grootschalige ruimtebehoefte is voor energie. Er wordt nu, vanuit een programmatische sectorale opgave, monofunctioneel ruimte voor energie ingericht. Vormen van meervoudig ruimtegebruik staan in de energiesector nog in de kinderschoenen.”

Marieke van Helvoort: “Het wrange is dat je met het aanleggen van de nodige infrastructuur in de wurggreep van stikstof zit, maar zonder die infrastructuur krijg je de energietransitie niet vooruit.”

Onduidelijkheid en onzekerheid

Welke rol spelen de recente ontwikkelingen in het stikstofbeleid?

Ruud Broekman: “Ook hier geldt: interessante ideeën, maar een groot vraagteken bij hoe we het gaan realiseren. Sommige uitdagingen hebben we onszelf aangedaan. Eén suikerklontje aan stikstof per hectare voor de natuur en een project kan niet doorgaan. Dat we ons aan die schijnzekerheid proberen te ontworstelen en bijvoorbeeld meer op emissieniveau gaan werken, is op zich positief. Anderzijds gaat het wel bijzonder slecht met de Natura 2000-gebieden in Nederland, en de niet-beschermde natuur gaat minstens zo hard achteruit. Het kabinetsbeleid is sterk gericht op ‘behouden wat men heeft’, maar de stoere verhalen om iets te gaan regelen in Brussel zijn kansloos en alleen voor de bühne. We gooien de huidige methodiek nu weg zonder een nieuwe te introduceren, terwijl we wel vooruit moeten en geen tijd hebben om een nieuwe methodiek af te wachten. Intussen gaat het steeds moeilijker worden, want de natuurkwaliteit holt achteruit.”

Die onduidelijkheid en onzekerheid zal ook nadelig uitpakken voor ruimtelijke projecten.

“Absoluut,” vindt Broekman: “Het beleid moet eigenlijk soepeler worden, maar het kabinet weet nog niet hoe. Met vereenvoudiging van de beoordelingen en minder nauwkeurige toetsing kun je meer speelruimte creëren, als je als lidstaat maar kunt laten zien dat je structureel verbetering van de natuur inzet. Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) was ook ingestoken als vereenvoudiging van projecten, zodat ze sneller door kunnen. Die liep vast, omdat de structurele opgave van natuurverbetering niet goed werd ingevuld.”

Marieke van Helvoort: “De stikstofuitstoot moet gewoon omlaag, simpel. Het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) uit 2022 was daar een goede aanzet toe, maar gaat nu overboord. Dat is jammer.”

Intussen wil het nieuwe kabinet bouwen, bouwen, bouwen. Hoe zetten we stappen naar sneller ontwikkelen en bouwen, en het vereenvoudigen van de procedures bij vergunningverleners en toezichthouders?

Marieke van Helvoort zegt: “Daarbij is publiek-private samenwerking (PPS) belangrijk. Procedures verlopen daar niet sneller van, maar de voorbereiding wel. In deze sector is het nog steeds vaak ieder voor zich, terwijl in onze ervaring gemeenten en ontwikkelaars heel goed kunnen samenwerken. Er zijn alleen weinig gemeenten die het aandurven.”

Hoe komt dat?

Ruud Broekman: “Gemeenten zijn er niet bekend mee, of zijn het niet gewend. Bij PPS weet je nog niet precies hoe je het project gaat invullen, maar je gaat wel iemand zoeken met wie je de relatie kunt aangaan. Door als markt en overheid samen aan de slag te gaan, schep je vertrouwen en gedeeld eigenaarschap. Met meer afstemming en wederzijds begrip aan de voorkant kom je samen tot een beter plan en minder rimpels in de uitvoering.”

“Een operationeel hulpmiddel is al om de gebiedssituatie met elkaar in kaart te brengen”, vult Van Helvoort aan: “Dat maakt het gesprek makkelijker en bevordert de kans dat je er samen uitkomt. Inzicht geven in elkaars belangen, gebiedskenmerken en financiën zorgt voor begrip: privaat en publiek belang kunnen dan samengaan. Je moet af en toe de durf hebben om ergens op bestuurlijk niveau voor te gaan, en ook de omgeving mee te nemen, zonder zeker te weten dat je met elkaar de eindstreep gaat halen. Procedures versnellen is mooi, maar in de voorbereiding is veel meer te winnen.”

Ruud Broekman: “Het is goed dat daarbij verantwoordelijkheid wordt gepakt en genomen. Een probleem is dat we er in Nederland aan gewend zijn geraakt om ons achter regels en instituties te verschuilen. Als we overal vinkjes kunnen zetten, is het goed. We moeten echter niet doen wat er gevraagd wordt, maar wat een project nodig heeft. Daar is lef voor nodig, en het is vaak de aanleiding waarom adviesbureaus zoals wij worden ingeschakeld.”

Betaalbaarheid van woningen, maar ook van gebiedsontwikkeling, wordt een steeds grotere uitdaging. Aan welke knoppen zouden we kunnen draaien?

“Er zit in de huidige gebiedsontwikkeling nog wel ruimte in de waardecreatie, zeker bij uitleglocaties, van huidige waarde naar toekomstige waarde”, aldus Broekman: “Die waarde komt nu voor een groot deel bij bestaande grondeigenaren terecht, en in sommige gevallen bij grondspeculanten. Het is logisch om daar geld te halen door een dempend effect te creëren, maar het is lastig te bepalen hoe. De waardesprong van grond moet minder groot zijn, maar ik vind niet dat planbatenheffing het juiste antwoord is. Deze is veel te generiek, tenzij je deze projectspecifiek gaat maken en dan wordt het weer complex. Dan weet je pas als alles klaar is, hoe het precies zit.”

Marieke van Helvoort: “Een oplossing ligt in het creëren van gemengde woon-werkgebieden. Het gaat dan om een mix van laag- en hoogbouw voor zowel wonen, verblijven en werken. Tegelijkertijd integreer je essentiële elementen, zoals waterbeheer, infrastructuur mét mobiliteitsconcept, groenvoorzieningen en recreatiemogelijkheden. Deze aanpak is gebaseerd op de campusgedachte: je integreert een diversiteit aan functies en huisvestingsoorten binnen één gebied. Het resulteert in relatief meer groen: positief voor leefomgevingskwaliteit en klimaat én veelal goedkoper dan verharding.”

Stikstof wordt niet meer leidend om te beoordelen of een natuurgebied in goede staat is. Ook andere factoren worden meegenomen. Wat gaat dit betekenen in de praktijk?

Ruud Broekman: “Niks [lacht]. We hebben het allemaal over stikstof en AERIUS, maar uiteindelijk kijken we altijd verder. Er wordt allang breder gekeken: er is bekend wat de grondwatereffecten zijn in natuurgebieden, en dat die soms groter zijn dan van stikstof. En dat veel natuurgebieden overbelast zijn omdat er te veel recreanten rondlopen. Die andere factoren hebben we allemaal al in beeld. Er wordt al gekeken naar het totaalaspect. De vraag is meer wat we ermee en eraan gaan doen.”

In de plannen van het kabinet wordt gesproken van agrarisch natuur- en landschapsbeheer. Wat vinden jullie van die plannen en wat gaan deze betekenen?

“Daar zijn wij ook benieuwd naar, omdat dit een stuk verder kan gaan dan de bufferstroken”, zegt Van Helvoort: “Dit zorgt er wel voor dat agrarische bedrijven andere verdienmodellen moeten krijgen, terwijl het kabinet eigenlijk zo veel mogelijk in de landbouw wil laten zoals het is. Dus de invulling ervan is nog de vraag.”

Hoe kijken jullie al met al aan tegen het kabinetsbeleid en de opgaven voor de komende jaren? Is het reden tot zorg of optimisme?

Ruud Broekman: “Zowel het kabinetsbeleid als de situatie in het veld geven onzekerheid. Bovendien maakt het nieuwe beleid de uitdagingen complexer, door doelstellingen die niet zijn uitgewerkt in een duidelijk beeld van hoe we het gaan bereiken.”

Marieke van Helvoort: “Die complexiteit geeft ook ruimte om de schouders eronder te zetten, hoe je net langs de randen veel voor elkaar kunt krijgen. Eigenlijk worden we er wel enthousiast van, omdat we een enorme opgave hebben. Het wordt er niet gemakkelijker op, maar dat maakt het wel uitdagender!”