Een interessante overweging over het soort voorschriften dat aan een omgevingsvergunning kan worden verbonden was aan de orde in de uitspraak ABRvS 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:820.
Het college van burgemeester en wethouders van Den Haag heeft geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwkundig splitsen van een woning in Den Haag. Op 5 mei 2019 heeft appellant een verzoek ingediend voor een omgevingsvergunning voor de activiteit "bouwen". In de aanvraag is vermeld dat appellant het souterrain als woning wil verhuren aan expats die tijdelijk werkzaam zijn in de gemeente Den Haag. Daarom heeft appellant een keuken, toilet en douche in het souterrain geplaatst. Het college heeft de aanvraag op grond van art. 2.10, lid 2 Wabo (de conversiebepaling, YS) mede aangemerkt als een aanvraag om omgevingsvergunning voor de activiteit "handelen in strijd met het bestemmingsplan". Door het college is toegelicht dat het bouwplan van appellant in strijd is met het restrictieve beleid inzake splitsing, dat is opgenomen in de "Woonvisie 2017-2030" en de "Woonagenda 2019-2023". Op grond van dit beleid is het bouwkundig splitsen van woningen in het overgrote deel van Den Haag, waaronder het gebied waar de woning van appellant is gelegen, niet meer toegestaan. De gemeente wil zuinig zijn op woningen voor grote huishoudens, omdat zij gezinnen wil binden aan de stad en grote woningen voor gezinnen schaars zijn. De gemeente gaat daarom het bouwkundig splitsen van grote gezinswoningen, zoals die van appellant, tegen. Het college heeft toegelicht daarom niet bereid te zijn om mee te werken aan een afwijking van het bestemmingsplan.
Appellant voert verder aan dat met een voorschrift kan worden voorkomen dat de woning wordt doorverkocht. Ook de vrees voor precedentwerking is volgens hem geen goede reden om de omgevingsvergunning te weigeren, omdat de kans dat sprake is van een vergelijkbaar geval nihil is.
De Afdeling is van oordeel dat het college redelijkerwijs heeft kunnen weigeren om mee te werken aan een afwijking van het bestemmingsplan. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de woningen als gevolg van de splitsing afzonderlijk kunnen worden verkocht. Het is niet ondenkbaar dat een grote gezinswoning daarmee aan de woningvoorraad zal worden onttrokken, terwijl de gemeente dit juist tegen wil gaan. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de gemeente het belang bij de naleving van het huidige restrictieve beleid inzake splitsing onder deze omstandigheden zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het financiële belang van appellant bij splitsing ten behoeve van verhuur.
De Afdeling is verder met de rechtbank van oordeel dat een voorschrift inhoudende dat de bouwkundige splitsing bij de verkoop van de woning komt te vervallen dan wel dat het doorverkopen van de woning binnen een bepaalde periode niet is toegestaan, niet leidt tot een ander oordeel. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:704, kan het college op basis van artikel 2.22, lid 2 Wabo, alleen voorschriften aan een omgevingsvergunning verbinden indien die ruimtelijk relevant zijn. Bij het door appellant voorgestelde voorschrift is daarvan geen sprake, omdat het niet te maken heeft met de goede ruimtelijke ordening, maar een afspraak betreft die afhankelijk kan worden gesteld van de verkoop van de woning. Het betoog dat het voorschrift precedentwerking kan voorkomen, volgt de Afdeling evenmin. Het is niet onredelijk dat het college wijst op het risico van precedentwerking bij het toestaan van de woningsplitsing (met of zonder voorschrift), aangezien het bouwplan om van één zelfstandige woning twee zelfstandige woningen te maken niet uniek is.
In art. 5.34 Omgevingswet (Ow) is geregeld in welke gevallen voorschriften aan een omgevingsvergunning kunnen worden verbonden. Art. 5.34, lid 1 Ow bepaalt dat aan een omgevingsvergunning de voorschriften worden verbonden die nodig zijn met het oog op de regels, bedoeld in de artikelen de artikelen 5.18, 5.19, 5.30 en 5.31 Omgevingswet. Dit zijn de beoordelingsregels die moeten worden gehanteerd bij het beslissen op een aanvraag om een omgevingsvergunning. Hiermee wordt de samenhang die er bestaat tussen het belangenkader voor het beslissen op de aanvraag en de te stellen voorschriften tot uitdrukking gebracht. Voorschriften mogen dat belangenkader niet te buiten gaan (zie: Kamerstukken II 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 503 e.v.). Anders dan in de Wabo wordt in artikel 5.34, lid 1 Ow, niet bepaald dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften op elkaar moeten zijn afgestemd. Dit is een evident vereiste. Een besluit moet concludent zijn en niet innerlijk tegenstrijdig. Het wordt niet langer meer nodig geacht dat uitdrukkelijk te regelen.
Verder is in art. 5.34, lid 2 Ow bepaald dat bij AMvB regels kunnen worden gesteld t.a.v. het verbinden van vergunningvoorschriften. Dit is in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) gebeurd. Vooral voor omgevingsvergunning inzake milieubelastende activiteiten (mba's) zijn in paragraaf 8.5.2 Bkl hieromtrent regels gesteld. Wat opvalt is dat in afdeling 8.1 Bkl géén bepalingen zijn opgenomen ten aanzien van op te nemen vergunningvoorschriften. Hier zijn voor de omgevingsplanactiviteit enkel beoordelingsregels opgenomen.
Voor de bouwactiviteit (art. 5.1, lid 2, onder a Ow) zijn in het Bkl (paragraaf 8.3.2) wél bepalingen opgenomen t.a.v. het opnemen van vergunningvoorschriften. Zo zijn in art. 8.3c Bkl voorschriften opgenomen over uitgestelde aanvraagvereisten. In art. 8.3d Bkl zijn bepalingen opgenomen inzake afbakening maatwerk bij vergunningvoorschriften inzake een bouwactiviteit. Artikel 8.3e Bkl bevat een verdere beperking van voorschriften die mogen worden verbonden aan een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit. Dit artikel bepaalt dat, tenzij het gaat om een voorschrift als bedoeld in art. 8.3c Bkl (inzake uitgestelde indieningsvereisten) of om een voorschrift dat op grond van art. 8.3d Bkl (inzake maatwerk) aan een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit kan worden verbonden, kunnen alleen voorschriften van administratieve aard aan de omgevingsvergunning worden verbonden (Zie: Staatsblad 2020, nr. 400, p. 1624).
Regels over het verbinden van voorschriften aan een omgevingsvergunning kunnen ook worden gesteld bij het omgevingsplan, voor zover het gaat om een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit (art. 5.34, lid 3, onder a Ow). Wat betreft de omgevingsplanactiviteit wordt hierover in de kamerstukken opgemerkt dat het, ook al wordt bij een omgevingsvergunning voor een dergelijke activiteit afgeweken van het omgevingsplan, vanuit een oogpunt van sturing toch aangewezen kan zijn daarin een kader te bieden voor het verbinden van voorschriften aan een omgevingsvergunning voor een dergelijke activiteit. Het betreft dan met name afwijkingen van regels in het omgevingsplan waarvan redelijkerwijs valt te voorzien dat die zich met enige regelmaat zullen voordoen, zoals aanlegactiviteiten in agrarische gebieden met archeologische waarden. In het omgevingsplan kan dan worden bepaald dat aan een omgevingsvergunning voor een afwijkactiviteit bestaande uit zo’n aanlegactiviteit nader omschreven voorschriften in het belang van de archeologische monumentenzorg kunnen worden verbonden (Kamerstukken II, 2013–2014, 33 962, nr. 3, p. 504).
In de bruidsschat (die automatisch onderdeel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan) zijn in ieder geval de volgende bepalingen opgenomen t.a.v. het opnemen van vergunningvoorschriften bij omgevingsplanactiviteiten. Zo schrijft art. 22.31 van de bruidsschat voor een omgevingsvergunning omgevingsplanactiviteit bouwwerken inzake een bodemgevoelig gebouw op bodemgevoelige locatie voor dat aan een omgevingsvergunning voor een bodemgevoelig gebouw op een bodemgevoelige locatie in ieder geval het voorschrift wordt verbonden dat het gebouw, of een gedeelte daarvan, alleen in gebruik wordt genomen nadat het college van burgemeester en wethouders is geïnformeerd over de wijze waarop er een of meer sanerende of andere beschermende maatregelen zijn getroffen (Zie: Staatsblad 2021, nr. 98, p. 84).
Art. 22.34 van de bruidsschat regelt het verbinden van voorschriften over archeologische monumentenzorg bij een binnenplanse omgevingsvergunning omgevingsplanactiviteit bouwwerken (zie voor meer info: Staatsblad 2020, nr. 400, p. 846). Art. 22.276 van de bruidsschat bevat een bepaling t.a.v. voorschriften inzake een binnenplanse omgevingsvergunning omgevingsplanactiviteit geluid weg of spoorweg (zie voor meer info: Staatsblad 2020, nr. 557, p. 70). Art. 22.303 bruidsschat bevat verplichtingen t.a.v. het verbinden van voorschriften aan een omgevingsvergunning inzake een omgevingsplanactiviteit voor het uitvoeren van een werk, niet zijnde een bouwwerk, of een werkzaamheid als bedoeld in artikel 22.284, eerste lid bruidsschat, die van invloed is op een archeologisch monument in het belang van de archeologische monumentenzorg (zie voor meer info: Staatsblad 2020, nr. 400, p. 953).
