De zorgsector staat onder druk en beweegt voortdurend. Zorginstellingen en de bij haar betrokken stakeholders hebben te maken met steeds veranderende wet- en regelgeving, een krappe arbeidsmarkt met inzet van ZZP’ers, toenemende maatschappelijke verwachtingen en financiële uitdagingen. In dit complexe speelveld staan wij zorginstellingen bij in elke fase van hun zorgorganisatie.
In onze eerdere blog schreven wij over de ruimtelijke en juridische inpasbaarheid van woon-zorgconcepten, van traditionele verzorgingstehuizen tot innovatieve woon-zorgconcepten zoals begeleid wonen, geclusterde woonvormen, aanleun- en mantelzorgwoningen en particuliere woon-zorginitiatieven.
In deze blog zoomen we in op een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) over de specifieke reikwijdte van een omgevingsvergunning bij zorgvastgoed[1]: wanneer is het vergunningtechnisch toegestaan om bewoners uit een andere zorgdoelgroep in het vastgoed onder te brengen?
Doelgroep zorgwoningen begrensd door aanvraag
De uitspraak draait om een voormalig bankgebouw in Zutphen dat wordt getransformeerd tot zorgwoningen. In het pand worden volwassen cliënten met een GGZ-achtergrond vanaf 45 jaar gehuisvest. Voor de verbouwing van het pand en het nieuwe gebruik ten behoeve van zorgwoningen is een omgevingsvergunning voor bouwen en afwijken van het bestemmingsplan (nu: omgevingsplanactiviteit en buitenplanse omgevingsplanactiviteit) verleend met – volgens het college van burgemeester en wethouders van Zutphen (“college”) – een beperking tot ouderen (65+) met een dementieel syndroom. Omdat op het pand op dit moment voor een bredere doelgroep wordt gebruikt, legde het college een last onder dwangsom op. De eigenaar en zorgverlener zijn het hier niet mee eens en stellen in de hoger beroepsprocedure dat de doelgroep niet expliciet was beperkt in de vergunning en dat de GGZ-doelgroep dus ook viel onder het vergunde gebruik.
Deze uitspraak benadrukt nogmaals: de aanvraag en ruimtelijke onderbouwing bepaalt de reikwijdte van de omgevingsvergunning.
Reikwijdte vergunning: aanvraag is beslissend
De Afdeling oordeelt dat het niet de formulering van de vergunning zelf is die bepalend is, maar wél de vergunningsaanvraag inclusief de ruimtelijke onderbouwing. Als in de aanvraag het (nieuwe) gebruik van het pand is toegespitst op een specifieke doelgroep, dan strekt de vergunning zich uitsluitend tot die doelgroep uit. De ruimtelijke onderbouwing maakt integraal onderdeel uit van de aanvraag én vormt de ondergrond waarop het aangevraagde gebruik ruimtelijk aanvaardbaar wordt geacht. Dit betekent dus dat als in de aanvraag en/of ruimtelijke onderbouwing een specifieke doelgroep wordt genoemd, de vergunning niet breder mag worden uitgelegd.
Geen ruimte voor verruiming doelgroep na verlening
Het verweer van de eigenaar en zorgverlener – dat de doelgroepomschrijving slechts voorbeeldmatig bedoeld zou zijn – veegt de Afdeling resoluut van tafel. De aanvraag, inclusief doelgroepomschrijving, wordt beschouwd als de juridische “reikwijdte” van de verleende vergunning: "De vermelde doelgroep van mensen met dementiële syndromen en ouderen met een somatische zorgvraag is niet slechts een voorbeeld, maar is de aangevraagde doelgroep waarvan de ruimtelijke aanvaardbaarheid is onderbouwd." Een bredere toelating van bewoners zonder nieuwe aanvraag wordt als overtreding van de omgevingsvergunning beschouwd.
Stappenplan voor zorgaanbieders en gemeenten:
De uitspraak benadrukt het belang voor zorginstellingen, gemeenten en adviseurs om zéér scherp te zijn op de volgende punten:
Formuleer bij de aanvraag concreet welke doelgroep en welk gebruik wordt beoogd – dit bepaalt het kader van de uiteindelijke vergunning;
Borduur met de ruimtelijke onderbouwing precies voort op die doelgroep en licht dit expliciet toe;
Wijziging van doelgroep ná vergunningverlening? Dien dan een nieuwe, toereikend onderbouwde aanvraag in.
Belangrijkste lessen en advies
Bovenstaande uitspraak benadrukt nogmaals: de aanvraag en ruimtelijke onderbouwing bepaalt de reikwijdte van de omgevingsvergunning. Niet de latere interpretatie, maar het aangevraagde en onderbouwde gebruik en doelgroep is doorslaggevend. De last onder dwangsom in deze zaak blijft in stand, met alleen een langere begunstigingstermijn als gevolg.
Heeft u vragen naar aanleiding van bovenstaande ontwikkelingen of behoefte aan advies over de juridische inpassing van nieuwe woon-zorgconcepten? Neem gerust contact op met Dominique de Haas of Jorrit Peters; wij denken graag met u mee.
[1] ABRvS 28 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5794.
