De Afdeling advisering van de Raad van State heeft op 22 april 2025 het advies vastgesteld over het wetsvoorstel om de Algemene wet bestuursrecht en de Omgevingswet te wijzigen naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 juli 2021. Het advies is op 28 april 2026 gepubliceerd op de website van de Raad van State.
Het wetsvoorstel is een reparatiewetsvoorstel naar aanleiding van het arrest ‘Varkens in Nood’ van het Europese Hof van Justitie. Dat arrest had gevolgen voor de manier waarop in Nederland inspraak en beroep bij de bestuursrechter is geregeld bij besluiten in het omgevingsrecht. Dat kwam op het volgende neer: inspraak bij de voorbereiding van een besluit staat voor iedereen open. Als het besluit is genomen, kunnen alleen belanghebbenden daartegen in beroep gaan bij de bestuursrechter. Voorwaarde is dan wel dat zij hebben meegedaan aan de inspraakfase.
Dat systeem is door het arrest niet langer houdbaar bij besluiten die onder het Verdrag van Aarhus vallen. Dat zijn bepaalde besluiten met gevolgen voor het milieu. De uitleg van het Europese Hof rondom deze besluiten dwingt tot aanpassingen van het Nederlandse stelsel. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in mei 2021 een tussenoplossing(opent in nieuw venster) (verwijst naar een andere website) gevonden, in afwachting van een aanpassing van de wetgeving. Dit reparatiewetsvoorstel regelt die aanpassing.
Het voorstel vult allereerst de definitie aan van het belanghebbendenbegrip in de Awb voor de toepassing van de wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep. Dat doet het door het begrip betrokken publiek zoals bedoeld in het Aarhus-Verdrag, expliciet op te nemen in de Awb. De Afdeling advisering acht deze aanvulling onnodig. De bestaande regeling in de Awb voor beroep door belanghebbenden biedt aan leden van het betrokken publiek al ruime toegang tot de bestuursrechter. Daarnaast is de aanvulling onwenselijk. Uitbreiding kan namelijk betekenen dat personen toegang tot de bestuursrechter krijgen terwijl zij onvoldoende belang hebben of geen inbreuk is gemaakt op een recht als bedoeld in het Verdrag van Aarhus. De Afdeling adviseert daarom dit onderdeel van het voorstel te schrappen.
In de tweede plaats bevat het voorstel een limitatieve omschrijving van de besluiten die als Aarhus-besluit moeten worden aangemerkt. In een bijlage staan categorieën van besluiten die als Aarhus-besluit moeten worden aangemerkt. Op die manier wil het voorstel verduidelijken welke besluiten onder het bereik van het Verdrag vallen. Dit is volgens de Afdeling advisering maar een beperkte oplossing voor de moeilijkheden bij het kwalificeren van besluiten als Aarhus-besluiten. Nog steeds moeten bestuursorganen bij het voorbereiden van een besluit tot in detail bekijken of het desbetreffende besluit tot één van die categorieën behoort. In geval van beroep bij de bestuursrechter leidt dit tot een bewerkelijke toetsing van de ontvankelijkheid.
De Afdeling adviseert de regering daarom toereikend te motiveren dat de gekozen afbakening van Aarhus-besluiten voor rechtszoekenden, bestuursorganen en de bestuursrechter werkbaar is en daadwerkelijk bijdraagt aan snelle en efficiënte procedures in het omgevingsrecht.
Verder regelt het wetsvoorstel dat in de rechtsmiddelenclausule bij een besluit moet worden vermeld dat niet-belanghebbenden die gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid om een zienswijze naar voren te brengen over het ontwerpbesluit, alleen een vordering bij de burgerlijke rechter kunnen indienen.
Maar de toelichting bij het wetsvoorstel maakt niet inzichtelijk welke mogelijkheden de burgerlijke rechter als zogeheten restrechter biedt aan niet-belanghebbenden om hun recht op inspraak daadwerkelijk af te dwingen. De Afdeling adviseert de regering om de toelichting bij het wetsvoorstel op dit punt te voorzien van een nadere motivering en het voorstel zo nodig aan te passen.
De Afdeling advisering wijst er daarnaast op dat het niet wenselijk en ook niet nodig is om in de Awb te regelen dat in de rechtsmiddelenclausule bij een besluit moet worden vermeld dat de betrokkene alleen een vordering bij de burgerlijke rechter kan indienen. Het gaat immers niet om een beroep tegen een besluit op grond van de Awb. Bepalingen over de toegang tot de burgerlijke rechter horen daarom ook niet thuis in een Awb-besluit. De Afdeling adviseert de regering daarom dit onderdeel van het wetsvoorstel te schrappen.
Tot slot regelt het voorstel dat bij beslissingen over omgevingsvergunningen waarbij nationale veiligheidsbelangen dat vereisen, rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. Betrokkenen hoeven dan dus niet eerst bezwaar te maken bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen.
De Afdeling advisering acht het van belang dat bij de keuze voor het overslaan van de bezwaarprocedure zorgvuldig wordt beoordeeld of dit de meest doelmatige oplossing oplevert om tot versnelling van de gehele procedure te komen. De toelichting bij het wetsvoorstel zet echter niet uiteen waarom rechtstreeks beroep in deze gevallen nodig is. Ook ontbreekt een duidelijke samenhang tussen de voorgestelde regeling voor rechtstreeks beroep en de met het voorstel beoogde Awb-reparatie naar aanleiding van het 'Varkens in Nood'-arrest. De Afdeling adviseert de regering daarom om in dit wetsvoorstel af te zien van de regeling van rechtstreeks beroep.
Ten slotte adviseert de Afdeling advisering de regering om zich niet te beperken tot een reparatiewet in reactie op het 'Varkens in Nood'-arrest, maar tegelijk het initiatief te nemen tot een fundamentele heroriëntatie op het stelsel van rechtsbescherming in het omgevingsrecht. Inclusief de gewenste verhouding tussen inspraak, participatie en beroep bij de bestuursrechter.
De Afdeling advisering heeft een aantal bezwaren bij het wetsvoorstel en adviseert dit niet bij de Tweede Kamer in te dienen, tenzij het is aangepast.
