Centraal in de Omgevingswet staat het Omgevingsplan. Artikel 2.4 Omgevingswet bepaalt dat de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente één Omgevingsplan vaststelt.
Daarin moeten (dus) ook de regels worden opgenomen die gaan over de fysieke leefomgeving en activiteiten die daar gevolgen voor kunnen hebben. Naast regels die zijn opgenomen in bestemmingsplannen, beheersverordeningen e.d., zijn dit ook regels die in gemeentelijke verordeningen zijn vastgelegd en daarmee de huidige gemeentelijke autonome bevoegdheidsuitoefening bevatten. De burgemeestersbevoegdheden spelen hierin een bijzondere rol, maar moeten burgemeestersbevoegdheden – gelet op de zogenoemde één-document gedachte – ook in het Omgevingsplan worden opgenomen? Als er geen wettelijke of lagere regel is die verplicht tot het opnemen van een regel in het Omgevingsplan, kan een gemeente de keuze maken een decentrale regel in de verordening te laten staan of deze regel in het Omgevingsplan op te nemen.
Burgemeestersbevoegdheden kunnen in principe niet in het Omgevingsplan worden opgenomen, omdat het college het bevoegd gezag is om het Omgevingsplan vast te stellen (artikel 4.8 Omgevingswet). Dit betekent echter niet zonder meer dat regels die zien op bevoegdheden van een burgemeester niet in het Omgevingsplan mogen worden opgenomen. Eerst moet gekeken worden naar het onderwerp van de regel, het motief en het oogmerk van de bevoegdheid (artikel 2.1, tweede lid, Invoeringsbesluit Omgevingswet).
Bij burgemeestersbevoegdheden gaat het vaak om onderwerpen van openbare orde en veiligheid, respectievelijk het aanpakken van ernstige en herhaaldelijke hinder. De regels die betrekking hebben op deze onderwerpen worden (hoofdzakelijk) gesteld om het gedrag van personen te kunnen reguleren, niet met het oog op de gevolgen van dat gedrag op de fysieke leefomgeving. (Kamerstukken II, 2014/15, 33 962, 23, p. 55.) Deze onderwerpen zijn dus niet geschikt om in het Omgevingsplan op te nemen. Om die reden bepaalt artikel 2.7, tweede lid, Omgevingswet dat bij algemene maatregel van bestuur gevallen worden aangewezen die niet in het Omgevingsplan mogen worden opgenomen. Dit is uitgewerkt in artikel 2.1, tweede lid, van het Invoeringsbesluit Omgevingswet. Dit artikel bepaalt welke regels uit de Gemeentewet niet in het Omgevingsplan opgenomen mogen worden. In de tabel hieronder is een overzicht weergegeven om welke burgemeestersbevoegdheden het gaat:
Deze opsomming is echter niet uitputtend. In de opsomming zijn alleen bepalingen opgenomen met een verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad aan de burgemeester. Bepalingen uit de Gemeentewet waarbij de burgemeester direct een regelgevende of andere bevoegdheid krijgt (zoals de noodverordening uit artikel 176, eerste lid, Gemeentewet) worden niet genoemd, aangezien de burgemeester niet het bevoegd gezag is bij het Omgevingsplan. Verwarrend daarbij is dat in de opsomming van artikel 2.1 Omgevingsbesluit wel het beëindigen van een overtreding openbare orde staat (artikel 172, tweede lid, Gemeentewet), omdat het een bepaling is die direct tot de burgemeester is gericht. Voorts ontbreekt bij artikel 172, tweede lid, Gemeentewet de link met de fysieke omgeving en is het bij uitstek een bepaling die menselijk gedrag reguleert en daardoor niet in het Omgevingsplan thuishoort.
Zoals eerder opgemerkt moeten de regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen in het Omgevingsplan. Hoe ziet dit er dan praktisch uit bij toepassing van burgemeestersbevoegdheden? Als wij als voorbeeld een groot muziekfestival nemen, dan zal dit nooit voor 100% in het Omgevingsplan geregeld kunnen worden, omdat de onderwerpen openbare orde en veiligheid in het Omgevingsplan ontbreken. Overlast van geluid op het podium van een festivalterrein kan en moet dan via het Omgevingsplan geregeld worden, omdat het een onderwerp over de fysieke leefomgeving betreft. Terwijl de burgemeester de toe- en uitstroom van de bezoekers apart in een evenementenvergunning zal moeten regelen, omdat dit een punt van openbare orde en veiligheid is.
Dit voorbeeld geeft aan dat er veelal sprake zal zijn van een samenspel van enerzijds het Omgevingsplan en anderzijds de autonome bevoegdheden van de burgemeester. Geconcludeerd kan worden dat ten aanzien van deze burgemeestersbevoegdheden veelal geen keuzevrijheid bestaat om die wel of niet op te nemen in het Omgevingsplan. Voor veel andere onderwerpen bestaat deze keuzevrijheid wel. Iedere gemeente zal zich dus goed moeten vergewissen of zij de regels die zien op deze autonome bevoegdheden overplaatst naar het Omgevingsplan.
