Op 1 januari 2024 treedt de Omgevingswet (de Ow) in werking. Die wet bevat straks een opsomming van omgevingsvergunningplichtige activiteiten. Eén daarvan is de omgevingsplanactiviteit. Zonder omgevingsvergunning is het dus verboden om een omgevingsplanactiviteit te verrichten. De omgevingsplanactiviteit wordt in artikel 5.1 van de Ow als eerste genoemd: onder a. In deze blog nemen wij deze omgevingsvergunningplichtige activiteit onder de loep.
Vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet beschikt iedere gemeente automatisch over een ‘omgevingsplan van rechtswege’. Gemeenten krijgen tot (waarschijnlijk) eind 2029 de gelegenheid om het omgevingsplan van rechtswege om te vormen tot een nieuw omgevingsplan.
Er kunnen veel verschillende typen regels in het omgevingsplan landen. Voor deze blog is relevant dat de Omgevingswet (onder meer) de mogelijkheid biedt om in het omgevingsplan vast te leggen dat voor het verrichten van een activiteit een omgevingsvergunning nodig is. Dit volgt uit artikel 4.4, tweede lid, van de Ow:
“Artikel 4.4 (melding of omgevingsvergunning)
[…]
2. De regels in het omgevingsplan, de waterschapsverordening of de omgevingsverordening kunnen inhouden een verbod om een activiteit zonder omgevingsvergunning te verrichten.”
Daarnaast is het op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten, tenzij het gaat om een geval dat bij algemene maatregel van bestuur is aangewezen.
De omgevingsplanactiviteit wordt in de bijlage bij de Omgevingswet als volgt gedefinieerd:
“activiteit, inhoudende:
a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,
b. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of
c. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan;”
In de begripsomschrijving zijn er drie typen omgevingsplanactiviteiten te onderscheiden.
Het gaat in de eerste plaats om een activiteit waarvoor is bepaald dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan. Dit is de ‘binnenplanse omgevingsplanactiviteitvergunning’.
Daarnaast staat in sub b van bovenstaande definitie de activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan (de tweede categorie). In sub c staat een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan genoemd (de derde categorie). Laatstgenoemde activiteiten vormen samen de ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteitvergunning’. Zie ook de definitie van ‘buitenplanse omgevingsplanactiviteitvergunning’ in de bijlage bij de Omgevingswet
In artikel 2.12 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: ‘de Wabo’) wordt een onderscheid gemaakt tussen de binnen- en buitenplanse omgevingsvergunning. Dat is ook onder de Omgevingswet het geval. . Het is goed om te weten dat de binnenplanse omgevingsplanactiviteitvergunning niet hetzelfde is als de binnenplanse afwijkbevoegdheid van artikel 2.1, eerste lid, onder c, jo. 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo die wij nu kennen.
Onder de binnenplanse omgevingsplanactiviteiten vallen activiteiten waarvan het omgevingsplan bepaalt dat het verboden is deze zonder omgevingsvergunning te verrichten, maar die in overeenstemming zijn met de beoordelingsregels die eveneens in het omgevingsplan zijn vastgelegd. Het gaat dus om activiteiten waarvoor het omgevingsplan zélf een vergunningplicht en bijbehorend beoordelingskader in het leven roept.
Te denken valt aan de ruimtelijke bouwactiviteit. Een voorbeeld is de regel: ‘Het is verboden zonder omgevingsvergunning een schuur te bouwen.’ De beoordelingsregels luiden dan bijvoorbeeld als volgt: ‘De omgevingsvergunning wordt verleend als: a) de schuur past binnen de stedenbouwkundige structuur van de omgeving, b) voldoet aan de welstandscriteria uit de welstandsnota en c) voorziet in voldoende waterberging.’
Ook valt te denken aan de aanlegactiviteit, de sloopactiviteit, het kappen van bomen of bepaalde vormen van gebruik in of bij gebouwen of op locatie
Artikel 5.18 van de Ow bepaalt dat bij AMvB regels worden gesteld over het verlenen of weigeren van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 5.1 van de Ow. De AMvB waar artikel 5.18 van de Ow op doelt, is het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: ‘het Bkl’).
Voor de omgevingsplanactiviteit is in artikel 5.21, eerste lid, van de Ow verder bepaald dat de beoordelingsregels worden gesteld met het oog op de wet. Artikel 5.21 van de Ow geeft enkele uitgangspunten voor (inhoud en het karakter van) de beoordelingsregels van een omgevingsplanactiviteit. Voor de binnenplanse omgevingsplanactiviteitvergunning geldt dat de regels ertoe strekken dat de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van de daarvoor in het omgevingsplan gestelde regels (lid 2 onder a). Voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteitvergunning strekken de regels er (onder meer) toe dat de omgevingsvergunning kan worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (lid 2 onder b).
Artikel 8.0a, eerste lid, van het Bkl bevat de algemene beoordelingsregels voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit. Het artikel luidt als volgt:
“Artikel 8.0a (beoordelingsregels omgevingsplanactiviteit algemeen)
1. Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een omgevingsplanactiviteit, wordt, als het gaat om een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten, de omgevingsvergunning verleend als de activiteit niet in strijd is met de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning. […].” [Onderstrepingen door ons toegevoegd].
Het beoordelingskader van de binnenplanse omgevingsplanactiviteitvergunning wordt, gelet op bovenstaand artikel, gevormd door de regels die in het omgevingsplan zijn gesteld over het verlenen van de omgevingsvergunning.
Uit bovenstaand artikel 8.0a van het Bkl valt af te leiden dat de binnenplanse beoordelingsregels een ‘limitatief-imperatief’ karakter hebben. De aanvraag wordt alleen (limitatief) beoordeeld op basis van de beoordelingsregels in het omgevingsplan en kan ook alleen worden geweigerd op grond van de in het omgevingsplan opgenomen regels.
Indien de vergunning op grond van die beoordelingsregels niet kan worden geweigerd, moet (imperatief) de vergunning worden verleend. Dit blijkt uit het woord ‘wordt’. Buiten het gelimiteerde stelsel van beoordelingsregels in het omgevingsplan kunnen geen andere gronden worden aangevoerd om de vergunning te weigeren. Met deze regeling wordt volgens de nota van toelichting bij het Invoeringsbesluit aangesloten bij het limitatief-imperatieve karakter dat onder de Wabo ook geldt voor het binnenplanse vergunningenstelsel voor aanlegactiviteiten en het vergunningenstelsel voor de bouwactiviteit.
De beoordelingsregels moeten, net als de andere regels in het omgevingsplan, voldoen aan artikel 4.2, eerste lid, van de Ow (evenwichtige toedeling van functies aan locaties), aan artikel 4.19a, eerste en tweede lid, van de Ow (geen belemmering van een projectbesluit of voorbereidingsbesluit) en aan de instructieregels van het rijk en de provincie.
Het limitatief-imperatieve karakter heeft tot gevolg van dat burgemeester en wethouders straks minder beslisruimte hebben bij de beslissing over het verlenen van een binnenplanse omgevingsplanactiviteitvergunning (ten opzichte van de beslissing over de binnenplanse omgevingsvergunning nu). De mate van beslisruimte hangt wel af van de formulering van de binnenplanse beoordelingsregels. De beoordelingsregels kunnen immers meer of minder beslissingsruimte geven aan het bevoegd gezag door een open of meer gesloten formulering te hanteren.
Het nieuwe stelsel breekt in elk geval met de opzet van de huidige binnenplanse afwijkbevoegdheid van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 1, van de Wabo. Op grond van dat artikel moet bij een in het bestemmingsplan opgenomen mogelijkheid om bij omgevingsvergunning van een regel af te wijken, naast de toets aan de binnenplanse afwijkvoorwaarden in het bestemmingsplan, ook worden beoordeeld of de toegelaten afwijking in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Bovendien is bij deze bevoegdheid sprake van beslissingsruimte in de vorm van een ‘kan’-bepaling. Deze beslissingsruimte (‘goede ruimtelijke ordening’ en de ‘kan’-bepaling) wordt geschrapt in het nieuwe stelsel van beoordelingsregels van het Bkl. Voor binnenplanse afwijkbevoegdheden die straks onderdeel uitmaken van het omgevingsplan van rechtswege maakt de bruidsschat een uitzondering: daarvoor geldt het limitatief-imperatieve stelsel in de overgangsfase niet.
Wij roepen in herinnering dat onder de buitenplanse omgevingsplanactiviteit volgens de bijlage wordt verstaan:
“a. een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of
b. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan;”. (Zie bijlage bij artikel 1.1 van de Ow.)
Enerzijds gaat het hierbij om activiteiten die het omgevingsplan vergunningplichtig stelt, maar waarvoor de vergunning met toepassing van de binnenplanse beoordelingsregels zou moeten worden geweigerd.
Anderzijds gaat het om andere activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan. De activiteit is in strijd met het omgevingsplan en er is geen binnenplans vergunningenstelsel opgenomen.
Eigenlijk gaat het dus om de buitenplanse omgevingsvergunning die wij nu al kennen. De kruimelgevallenregeling uit artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht keert niet terug onder de Omgevingswet.
Wij verwachten dat de buitenplanse omgevingsplanactiviteit zeker tijdens de overgangsfase een belangrijk instrument zal zijn. Dat heeft ermee te maken dat het naar onze verwachting om verschillende redenen niet eenvoudig zal zijn om regels in het omgevingsplan van rechtswege aan te passen. Het verlenen van een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan daarom een goede oplossing zijn om projecten planologisch mogelijk te maken zonder het omgevingsplan te wijzigen. Sommige ontwikkelingen kunnen echter niet met een omgevingsplanactiviteitvergunning mogelijk gemaakt worden, daarvoor moet het omgevingsplan gewijzigd worden.
Op dit punt wijzen we er nog op dat een voortdurende buitenplanse omgevingsplanactiviteitvergunning binnen vijf jaar moet worden ingepast in het omgevingsplan (artikel 4.17 van de Ow). Tijdens de overgangsfase hoeft hier nog niet aan te worden voldaan (artikel 22.5, tweede lid, van de Ow). Wij constateren dat de Omgevingswet geen sanctie bevat voor het niet-inpassen van een buitenplanse omgevingsplanactiviteitvergunning.
Dan het beoordelingskader van de buitenplanse omgevingsplanactiviteitvergunning. Als een omgevingsplanactiviteit in strijd is met (de binnenplanse beoordelingsregels van) het omgevingsplan, moet het bevoegd gezag volgens de wetgever nagaan of de activiteit buitenplans vergund kan worden
Voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit is in artikel 5.21, tweede lid, van de Ow bepaald dat de omgevingsvergunning kan worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Verder volgt uit artikel 5.21, tweede lid, onder c, van de Ow dat de instructie(regel)s van provincie en rijk over omgevingsplannen ook van toepassing zijn op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.
Aan artikel 5.21 van de Ow is invulling gegeven in artikel 8.0a van het Bkl. Artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl bevat het algemene toetscriterium bij de beoordeling van een aanvraag voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteitvergunning:
“Artikel 8.0a (beoordelingsregels omgevingsplanactiviteit algemeen)
[…]
Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, wordt de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.”
Voor het beoordelen van een aanvraag om omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, gelden (veelal) dezelfde inhoudelijke kaders als voor het omgevingsplan. Daarom moet de aanvraag worden getoetst aan het oogmerk ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’ uit artikel 4.2, eerste lid, van de Ow. Die afweging is volgens de wetgever niet anders dan bij het vaststellen van een omgevingsplan. Uit artikel 8.0b van het Bkl volgt verder dat de instructieregels van hoofdstuk 5 van het Bkl en de instructieregels van de provincie van overeenkomstige toepassing zijn op een aanvraag om een buitenplanse omgevingsplanactiviteitvergunning. Ook de op grond van artikelen 2.33 en 2.34 van de Ow gegeven instructies over omgevingsplannen zijn van overeenkomstige toepassing. Dit betekent dat een buitenplanse omgevingsplanactiviteitvergunning moet worden geweigerd bij strijd met instructie(regel)s (Zie artikel 8.0b, tweede lid, onder a, van het Bkl).
Een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit moet ook worden geweigerd als de omgevingsplanactiviteit betrekking heeft op een voorbeschermingsregel in het omgevingsplan (Artikel 8.0b, tweede lid, onder b, van het Bkl.). Ook moet de omgevingsvergunning worden geweigerd als de activiteit het uitvoeren van een project belemmert waarvoor een projectbesluit is vastgesteld door een bestuursorgaan van de provincie of het rijk (Zie Artikel 8.0b, tweede lid, onder c, van het Bkl en artikel 4.19a, eerste lid, van de Ow).
In het besluit tot het verlenen van een buitenplanse omgevingsplanactiviteitvergunning moet gemotiveerd worden waarom die activiteit met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en ondanks strijd met het omgevingsplan toch aanvaardbaar wordt geacht. Net als onder de huidige wetgeving heeft het bevoegd gezag beleidsruimte bij het maken van een afweging of een activiteit in overeenstemming is met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Zoals gezegd, bevat artikel 5.1, eerste en tweede lid, van de Ow grondslagen om bij AMvB gevallen aan te wijzen waarin er wel of juist geen vergunningplicht bestaat. In paragraaf 2.3.3 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (hierna: ‘het Bbl’) zijn omgevingsplanvergunningvrije gevallen genoemd.
Artikel 2.29 van het Bbl wijst vergunningvrije omgevingsplanactiviteiten aan met betrekking tot bouwwerken. Die gevallen komen voor een deel overeen met de gevallen genoemd in artikel 2 bijlage II bij het Bor. Bij de aanwijzing in artikel 2.29 gaat het om een landelijk uniforme categorie gevallen waarin geen omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is vereist die betrekking heeft op een bouwwerk. Als een in het artikel opgenomen bouwwerk voldoet aan de genoemde randvoorwaarden, is hiervoor geen omgevingsplanactiviteitvergunning nodig.
Artikel 2.30 van het Bbl bevat een inperking van de vergunningvrije omgevingsplanactiviteiten met betrekking tot bouwwerken vanwege cultureel erfgoed. Met andere woorden: als een bouwwerk een monument is, dan kan het zijn dat het bouwwerk toch niet vergunningvrij is als bedoeld in artikel 2.29 van het Bbl.
Ook de bruidsschat bevat bepaalde regels over vergunningvrije activiteiten. Artikel 22.27 van de bruidsschat bevat uitzonderingen op de vergunningplicht voor bouwwerken. Deze gevallen komen (grotendeels) overeen met het huidige artikel 3 bijlage II bij het Bor (categorieën gevallen waarin voor bouwactiviteiten geen omgevingsvergunning is vereist). In artikel 22.36 van de bruidsschat is verder geregeld dat bepaalde binnenplanse vergunningvrije activiteiten van rechtswege in overeenstemming zijn met het omgevingsplan. Deze gevallen komen ook voor een deel overeen met artikel 2 bijlage II bij het Bor (categorieën gevallen waarin voor bouwactiviteiten én planologische gebruiksactiviteiten geen omgevingsvergunning is vereist).
