De Raad van State is de belangrijkste adviseur van de regering over nieuwe wetgeving en de hoogste algemene bestuursrechter. In die rollen draagt de Raad van State bij aan het behoud en de ontwikkeling van de democratische rechtsstaat, dat mede tot uitdrukking komt in de beschouwing die de vicepresident van de Raad van State ieder jaar geeft in het jaarverslag. Steevast is dat een beschouwing die uitstijgt boven individuele wetsvoorstellen en rechtszaken en die vraagt om verder te kijken dan de ‘waan van de dag’ en het ‘hier en nu’.
Dit jaar is de algemene beschouwing gewijd aan ‘intergenerationele rechtvaardigheid’. Dat houdt in dat huidige generaties de verantwoordelijkheid hebben om hulpbronnen, leefbaarheid en economische stabiliteit eerlijk te delen met toekomstige generaties, en moeten voorkomen dat de lasten onevenredig worden afgewenteld op toekomstige generaties. Rechtvaardigheid over de grenzen van generaties heen, oftewel: recht op de toekomst. Dat vraagt om bewustzijn dat besluiten en regelgeving die problemen van vandaag aanpakken, potentieel grote impact hebben voor toekomstige generaties en de voor hen beschikbare middelen en voorraden (grondstoffen, publieke financiën, ouderdomsvoorzieningen), en een goed werkende rechtsstaat.
De regering en het parlement zullen nog meer dan nu over de grenzen van de huidige generaties burgers en kiezers moeten durven kijken, aldus de Raad van State en uitdrukkelijk stil moeten staan bij de verantwoordelijkheid die zij hebben voor hetgeen zij overdragen aan toekomstige generaties. De beschouwing gaat in op de vraag hoe in alle onderdelen van onze democratische rechtsorde – internationale verdragen, de Grondwet, wetgeving, beleid en openbaar bestuur en de rechtspraak – de belangen van toekomstige generaties al worden geborgd en waar dat nog beter kan. In dit blogbericht zetten wij de hoofdlijnen van de beschouwing uiteen.
Mensen hebben de neiging om zich te richten op hun belangen, en dus hun huidige belangen, en zijn niet goed in het vooruit richten van de blik op belangen van degenen die na hen komen. Dat geldt dus ook voor kiezers en politici. Dat is volgens de Raad van State begrijpelijk, en ook legitiem als de huidige problemen groot en urgent zijn. Dat ook de belangen van toekomstige generaties moeten worden meegewogen in de keuzes van nu, spreekt echter vanzelf. Hoe kunnen die belangen worden meegewogen in politieke en bestuurlijke besluitvorming? En hoe kan die weging institutioneel worden verzekerd, zodat het langetermijnperspectief structureel onderdeel gaat vormen van het politieke debat en van de bestuurlijke en staatskundige instituties?
Verschillende internationale en Europeesrechtelijke verdragen en richtlijnen vragen al om rekening te houden met de (lange termijn)effecten voor volgende generaties: het EVRM, het EU-verdrag en het Handvest van de grondrechten van de EU, maar ook het VN-Klimaatverdrag, het Verdrag van Aarhus en de Habitatrichtlijn en verschillende zorg- en waarborgplichten in verdragen ter bescherming van erfgoed en landschap. Deze verdragen regelen niet alleen dat mensenrechten ook voor toekomstige generaties worden gerespecteerd, beschermd en bevorderd, maar bevatten daarvoor ook materiële en procedurele verplichtingen en randvoorwaarden, zoals de vrijheid van meningsuiting en demonstratie en de bevordering van het onderwijs.
Ook in de rechtspraak komen de belangen van toekomstige generaties nadrukkelijk(er) naar voren, zoals in de uitspraak van het EHRM over de Klimaseniorinnen en de uitspraken in de klimaatzaken Urgenda en Bonaire. Het gaat dan veelal om inspanningsverplichtingen, waarop een strenge maatstaf van zorgvuldigheid wordt toegepast. In klimaatzaken wordt aan het recht op bescherming van het leven en de persoonlijke levenssfeer (art. 2 en 8 EVRM) een bijzondere ‘overall’-toets ontleend. Daarbij wordt beoordeeld of een lidstaat heeft voldaan aan zijn positieve verplichtingen om regelgeving in te voeren en maatregelen te treffen om de gevolgen van klimaatverandering te verzachten. Hiermee kan ook invulling worden gegeven aan de civielrechtelijke zorgvuldigheidsnorm van artikel 6:162 BW of het bestuursrechtelijke beginsel van een zorgvuldige belangenafweging (art. 3:2 en art. 3:4 lid 1 Awb). Het voorzorgsbeginsel en diverse wettelijke zorgplichten, zoals in het omgevingsrecht, sluiten aan bij deze rechterlijke zorgvuldigheidstoets.
De Raad van State stelt vast dat het belang van (rechtvaardigheid voor) toekomstige generaties sinds de jaren zestig van de vorige eeuw een plaats heeft gekregen in verschillende (voornamelijk West-Europese) constituties. Een verankering in de Nederlandse Grondwet zou in lijn zijn met deze ontwikkeling in het internationale recht, maar mogelijk niet goed passen bij het sobere karakter van onze Grondwet. Als die verankering zou plaatsvinden en niet alleen een symbolisch doel dient, dan verdient die volgens de Raad van State een diepgaande doordenking van de reikwijdte die het recht op de toekomst zou moeten krijgen. Een dergelijke verankering in de Nederlandse Grondwet is niet op korte termijn te verwachten, ook vanwege de hoge eisen aan de procedure voor wijziging van de Grondwet. Toekomstige generaties worden al wel indirect beschermd via de sociale grondrechten die de Grondwet al kent. Door deze grondrechten expliciet te benoemen in de toelichting bij wetsvoorstellen, zouden regering en parlement zich al in het wetgevingsproces al meer rekenschap kunnen geven van de belangen van toekomstige generaties.
Het is niet eenvoudig om de effecten van beleid en wetgeving op de (zeer) lange termijn in te schatten. De Raad van State acht het zinvol om instrumenten te ontwikkelen om intergenerationele rechtvaardigheid inzichtelijk te maken, te stimuleren en waarborgen, zoals het instellen van burgerberaden. Daarbij moet wel een duidelijk beeld bestaan van doel, opzet en opvolging van de aanbevelingen. Jongerenberaden kunnen zich buigen over vraagstukken die specifiek jongeren raakt; bredere burgerberaden kunnen dat doen als solidariteitsvragen aan de orde zijn. Bij zulke beraden kan ook een denkbeeldige toekomstige generatie aanschuiven (future design). Verder denkt de Raad van State wordt onder meer gedacht aan een parlementaire commissie voor de toekomst, een toekomstvertegenwoordiger of – ambassadeur en een ombudsman voor toekomstige generaties om deze stem te geven in het politieke debat.
In beleids- en wetgevingsprocessen is kort geleden een toekomst- of generatietoets ingevoerd waarmee de mogelijke gevolgen voor toekomstige generaties kunnen worden geïnventariseerd en zicht ontstaat op het risico dat wet- of regelgeving leidt tot aanzienlijke en mogelijk onomkeerbare herverdeling van lusten of lasten tussen generaties of het gevaar dat volgende generaties (teveel) keuzeruimte inleveren. Over het gebruik van deze methoden kan worden gerapporteerd in de Staat van de Wetgeving. Het verdient volgens de Raad van State ook aanbeveling om in de Handreiking Constitutionele Toetsing aandacht te besteden aan de normen en voorwaarden die in de rechtspraak zijn ontwikkeld, die wij hiervoor bespraken. Als er zo meer aandacht komt voor toekomsteffecten van beleid en regelgeving, ontstaat een cultuur waarin intergenerationeel beleid vanzelfsprekend is verankerd in alle fases van beleidsontwikkeling en besluitvorming, zo verwacht de Raad van State.
Voor de ontwikkeling van toekomstgericht beleid kunnen regering en parlement zich volgens de Raad van State nog beter laten voeden door kennisinstellingen en planbureaus zoals de WRR en de SER, die onderzoek doen naar langetermijnontwikkelingen en -opgaven. Zij beoordelen sinds 2024 wat de beleidsvoornemens in de rijksbegroting betekenen voor de ‘brede welvaart’, waarin ook ecologische en sociaal-maatschappelijke ontwikkelingen een graadmeter zijn voor de stand van de samenleving. Die benadering vergt een brede sociaaleconomische structuuranalyse die het mogelijk maakt om de duurzaamheid van welvaart voor toekomstige generaties mee te wegen. In een aantal adviezen van de Afdeling advisering van de Raad van State is de regering al opgeroepen om die brede analyse te maken. Daarnaast pleit de Raad van State voor grondig voorbereide toekomstvisies op de samenleving over ten minste vijfentwintig jaar, met een doorkijk naar tenminste vijftig jaar.
Ook bij de voorbereiding van beleid en wetgeving op Europees niveau is er aandacht voor de toekomst. Zo is er een Eurocommissaris voor Intergenerationele Rechtvaardigheid, Jeugd, Cultuur en Sport, die het werk van de Commissie toekomstgericht moet maken, en een Europees burgerberaad over intergenerationele rechtvaardigheid. Daarover heeft de Commissie in maart 2026 haar eerste strategie vastgesteld, waarin wordt gewerkt met een intergenerationele ‘billijkheidsindex’.
Een aantal in het jaarverslag uitgelichte adviezen illustreren dat de Afdeling advisering van de Raad van State in haar eigen adviezen verder kijkt dan de korte termijn en ook aandacht vraagt voor de gevolgen die een wetsvoorstel heeft voor de langere termijn.
Over de door de regering voorgestelde halvering van het eigen risico in de gezondheidszorg adviseerde de Raad van State negatief. Het biedt weliswaar op korte termijn financiële verlichting voor kwetsbare groepen, maar leidt onherroepelijk tot verhoging van de reguliere premies. Daarnaast neemt de zorgvraag toe, zowel door vergrijzing als de verlaging van het eigen risico. Er moet rekening gehouden worden met hogere zorgkosten en oplopende wachtlijsten. Daarom oordeelde de Afdeling advisering dat de regering onvoldoende heeft toegelicht hoe deze toekomstige problemen het hoofd geboden kan worden.
Ook het wetsvoorstel Huurbevriezing woningcorporaties doorstond de kritische toekomsttoets niet. De voordelen van een tijdelijke huurbevriezing voor huurders op korte termijn zijn evident, maar de Afdeling advisering wees erop dat de negatieve gevolgen op langere termijn groter zijn. De financiële positie van woningcorporaties zou worden aangetast, wat ten koste gaat van de ruimte voor investeringen in nieuwbouw en verduurzaming, zo luidde de kern van haar kritiek op het wetsvoorstel.
Concluderend stelt de Raad van State vast dat er op verschillende niveaus al de nodige inspanningen zijn en worden verricht om het overheidsbeleid af te stemmen op de lange termijn en de belangen van toekomstige generaties. Deze inspanningen zijn echter nog ongelijkmatig, versnipperd en moeilijk te koppelen aan het reguliere overheidsbeleid, en veelal in een pril stadium en vrijblijvend. Er zijn structurele maatregelen nodig om intergenerationele rechtvaardigheid blijvend op de kaart te zetten. Meerjarige akkoorden met maatschappelijke sectoren en brede parlementaire akkoorden kunnen helpen om de blik op de lange termijn te krijgen. Ook de Afdeling advisering van de Raad van State kan (en zal, zo begrijpen wij) de toekomstgerichtheid nog meer gaan betrekken bij haar advisering over nieuwe wet- en regelgeving en haar (spontane) voorlichtingen.
