Twee gemeenten met één ambtelijk apparaat: Boxtel en Sint-Michielsgestel. Die nauwe samenwerking biedt een grotere slagkracht bij complexe opgaven. En dat komt goed van pas bij de invoering van de Omgevingswet. Devlin Oosterwijk, projectleider omgevingsplan bij de gemeenten en Suzanne Kelie-Ekkel, programmamanager omgevingsprogramma’s, vertellen hoe ze met de instrumenten van de Omgevingswet werken: van de allereerste omgevingsvisie tot monitoring en bijsturing.
De gemeenten begonnen allebei met een omgevingsvisie en een strategische blik op de toekomst. “Parallel daaraan zijn we begonnen met het omgevingsplan. Dat is een juridisch plan met regels voor wat waar mag”, vertelt Devlin. “Daarvoor maakten we een handboek, een structuur en een werkproces. We bepaalden de koers en tegelijkertijd konden we oefenen met het Digitaal Stelsel Omgevingswet.”
“De visies van de twee gemeenten zijn bewust qua structuur en werkwijze grotendeels gelijk, al zijn er inhoudelijke verschillen. Die lijn willen we ook doorzetten naar de omgevingsprogramma’s en beide omgevingsplannen”, zegt Devlin. Sint-Michielsgestel stelde de visie eind 2024 vast, Boxtel begin 2025.
De gemeenteraden hebben in de omgevingsvisies aangegeven welke omgevingsprogramma’s het college van burgemeester en wethouders in ieder geval moeten opstellen. In de omgevingsvisies van beide gemeenten zijn dat vergelijkbare omgevingsprogramma’s. Om iedereen die met omgevingsprogramma’s te maken hebben, de verantwoordelijke wethouders, de raad, inwoners, bedrijven en partners, een handje te helpen is er een vaste hoofdstukstructuur voor thematische én gebiedsgerichte omgevingsprogramma’s. Dit stimuleert een uniforme werkwijze binnen de omgevingsprogramma’s.
“‘We zien dit als voordeel, maar deze vaste structuur kan natuurlijk ook vragen oproepen over de ruimte voor maatwerk en flexibiliteit. Die verschillen zitten in de inhoud”, zegt Suzanne. “De ambities uit de omgevingsvisie zijn gekoppeld aan omgevingsprogramma's. Het toevoegen van nieuwe omgevingsprogramma's waarin de visie niet heeft voorzien is wel mogelijk, maar je loopt daarmee wel risico op wildgroei”, vult Devlin aan.
Werken met de instrumenten van de Omgevingswet vraagt een andere manier van werken. “Het is best veel, zeker juridisch”, zegt Devlin. “Vroeger was een nieuw bestemmingsplan niet veel moeilijker dan een afwijking via een omgevingsvergunning, dus werd al snel voor een nieuw bestemmingsplan gekozen. Maar een wijziging van een omgevingsplan is veel complexer, ook omdat we nog in een overgangsfase zitten. Daardoor grijpen we sneller naar een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.” Een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) is een losse vergunning voor een afwijking van het omgevingsplan.
Om de samenhang tussen de omgevingsvisie, het omgevingsplan en de programma’s te bewaken hebben de gemeenten een taskforce Omgevingswet opgezet. Elk instrument heeft een verantwoordelijke. Suzanne trekt de kar van de omgevingsprogramma’s, Devlin de kar van het omgevingsplan, en daarnaast zitten er verantwoordelijken voor de visie en vergunningverlening in de taskforce. Maar er zijn ook nog stoelen leeg, er ontbreekt bijvoorbeeld nog iemand voor monitoring (datavisualisatie en -beheer). “We werken nu aan de doorontwikkeling en het uitwerken van monitoring”, zegt Devlin. “We meten al op kleine schaal. Daarbij stellen onszelf de vraag: hoe ga je die doelen en effecten volgen, en levert dat inzichten op die we straks op grotere schaal kunnen gebruiken?”
Voor het samenspel tussen raad en college bij de vaststelling van omgevingsprogramma’s is een stroomschema met toelichting opgesteld, geeft Suzanne aan. Ze legt uit: “Deze werkwijze vormt de leidraad voor het zorgvuldig doorlopen van het vaststellingsproces en wat er in een volgende fase moet gebeuren. Het schema draagt bij aan transparantie, rolduidelijkheid en een gedeeld begrip van ieders verantwoordelijkheid binnen het proces. De eerste ervaringen zijn door de raad in Boxtel opgedaan. Ze hebben daar goed geoefend. Dit najaar gaan we evalueren. Daarna stellen we het proces mogelijk bij en stelt het nieuwe college in Boxtel het vast. Het is vooral samen leren en doen zoals de geest van de Omgevingswet die continue verbeteringen voorstaat.”
De omgevingsprogramma’s zijn sterk uitvoeringsgericht met concrete plannen voor een specifiek thema, zoals warmte, wonen of economie. De programma’s vertalen de omgevingsvisie naar de uitvoering.
In Sint-Michielsgestel is het omgevingsprogramma Natuur, Landschap en Biodiversiteit vastgesteld. Het vaststellingsproces in Boxtel loopt nog. “De voorbereidingen op het warmteprogramma, dat bedoeld is om de bebouwde omgeving aardgasvrij te maken, is gestart”, vertelt Suzanne. “Het starten, uitvoeren en vaststellen van omgevingsprogramma’s roept intern nog veel vragen op. Denk aan de noodzaak van een raadsbesluit bij een wensen- en bedenkingenprocedure, of de timing en uitvoering van een MER-beoordeling. Dat laat zien hoe nieuw het nog is.”
Devlin schetst het dilemma: “Houden we vast aan wat we kenden – wat eigenlijk niet helemaal goed werkte, maar waar we wel grip op hadden – of stappen we over op de nieuwe manier? Vroeger stelde de raad beleid vast in losse boekjes en pdf’s die je daarna niet altijd even goed kon terugvinden. En na vaststelling worden die eigenlijk niet meer beheerd, waardoor er al snel een wildgroei aan verouderd beleid ontstond. Nu heeft de gemeenteraad alleen nog maar de omgevingsvisie programma's worden door het college vastgesteld. En die documenten worden gepubliceerd en actief beheerd via het Digitaal Stelsel Omgevingswet, waardoor raadplegen én actualiseren een stuk eenvoudiger wordt.”
Zo’n omgevingsprogramma kun je wettelijk gezien eenvoudig aanpassen, maar als je de raad goed wilt meenemen, kost dat tijd. “We merken dat collega’s ons inmiddels weten te vinden en zelf actief met vraagstukken komen en bereid zijn om mee te denken en te werken. Dat geeft goede energie.”
“Elk omgevingsprogramma werkt met een startnotitie participatie”, legt Suzanne uit. “Daarin beschrijven we bij welke fase je welke partijen betrekt, van inwoners en ondernemers tot provincie en waterschappen. Er zijn allerlei manieren om dat vorm te geven.” De leidraad hiervoor vormt het gemeentelijke participatiebeleid en de participatieverordening. Devlin vult aan: “Je moet vooral bij de visie en de omgevingsprogramma’s zorgen dat mensen kunnen participeren. Maar bij het omgevingsplan zou dat minder het geval moeten zijn, daarin vertaal je, als het goed is, vooral wat eerder is afgesproken.”
De nieuwe werkwijze vraagt ook om interne verankering. Suzanne: “Bijna elke maand geven we in het afstemmingsoverleg ‘Venster Fysiek’ een update over de voortgang van de omgevingsprogramma’s en het omgevingsplan. Zo informeren we iedereen, geven we richting, stimuleren we betrokkenheid en afstemming en delen we ervaringen met collega’s tussen verschillende omgevingsprogramma’s. Daarnaast zijn er nog een aantal overleggen ingericht om de implementatie van de Omgevingswet verder te brengen. Voor de technische inrichting hebben wij vanuit beide instrumenten al een concrete inrichting ontwikkeld."
Devlin ziet verschillen in tempo en enthousiasme en vindt dat soms best lastig. “Een groeiende groep collega’s wordt steeds fanatieker met het werken met de Omgevingswet en kan met het DSO overweg. Maar zoals bij iedere transitie is er ook een groep die moeite heeft om de materie eigen te maken. Zij worden om de oren geslagen met allerlei nieuwe termen en systemen. Toch hebben we ons jarenlang kunnen voorbereiden op de Omgevingswet en is de wet inmiddels ook als twee jaar in werking. Basiskennis mag inmiddels van iedereen worden verwacht. Bijvoorbeeld hoe je kunt navigeren op ‘Regels op de Kaart’ en het besef dat gebiedsvisies verleden tijd zijn. Leidinggevenden hebben hier een duidelijke taak. Je mag verwachten dat professionals verantwoordelijkheid nemen, maar leidinggevenden moeten dat eigenaarschap wel stimuleren”, vertelt Devlin.
Ook monitoring en evaluatie zijn direct onderdeel van de nieuwe werkwijze. “Bij de start richten we meteen de monitoring in”, vertelt Suzanne. “We koppelen het aan de planning- en controlcyclus met vaste gemeentelijke jaarplanning voor plannen, uitvoeren en rapporteren. We rapporteren over doelbereik en uitvoering en kunnen tussentijds bijstellen. De Proof of Concept, de pilot van het monitoringsinstrument, is inmiddels afgerond en een vervolgvoorstel wordt voorbereid om het instrument verder door te ontwikkelen en organisatiebreed uit te rollen.”
Ook technisch wordt gewerkt aan een stevige basis. Devlin: “In het omgevingsplan zit monitoring als apart onderdeel. We kijken hoe we data uit ons gemeentelijke Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH)-systeem en de BOPA’s kunnen exporteren en in een kaart kunnen zetten. Als dat goed werkt, kunnen we dat systeem ook gebruiken voor beleidsopgaven. Hoe beter we onze data in beeld hebben, hoe beter we kunnen sturen op bijvoorbeeld meer groen in de wijk.”
Ondertussen hebben Suzanne en Devlin ruime ervaring opgedaan. Ze delen hun bevindingen over hoe je het best aan de slag kunt gaan met de Omgevingswet. De rol van de directie was daarin ook bepalend. Suzanne vertelt: “Binnen onze organisatie is vanuit bestuur en directie al een stevig fundament gelegd.” Devlin vult aan: “En we hebben een slim team, dat nieuwe dingen wilt proberen”.
Verder raden ze aan:
Devlin ziet ook een rol voor het Rijk. “Het motiveert als het Rijk ook de instrumenten van de Omgevingswet benut. Dat gebeurt steeds vaker, bijvoorbeeld door te kiezen voor een warmteprogramma in plaats van een warmtevisie. Maar bij de nieuwe Nota Ruimte gaat het dan weer mis. Lead by example, waarom zouden gemeenten anders wél hun best doen om er iets van te maken?”
Afsluitend zegt Devlin: “We moeten soms strijden voor het werken met de instrumenten van de Omgevingswet, maar we krijgen ook de vrijheid om te experimenteren. Dat houdt ons gemotiveerd en brengt de Omgevingswet en de instrumenten echt tot leven.”
