Op 9 november 2012 (LJN: BX0736) wees de Hoge Raad een arrest waarin hij klip en klaar nog eens uitlegde dat een publiekrechtelijke vergunning of ontheffing tot gebruik van overheidsgrond doorgaans géén privaatrechtelijke toestemming daartoe oplevert, omdat dat door de overheid (in casu het hoogheemraadschap van Rijnland) separaat verleend moet worden.
Op 9 november 2012 (LJN: BX0736) wees de Hoge Raad een arrest waarin hij klip en klaar nog eens uitlegde dat een publiekrechtelijke vergunning of ontheffing tot gebruik van overheidsgrond doorgaans géén privaatrechtelijke toestemming daartoe oplevert, omdat dat door de overheid (in casu het hoogheemraadschap van Rijnland) separaat verleend moet worden.
Inleiding/feiten
In deze zaak ging het om een burger die woonachtig was op een perceel, grenzend aan de Ringvaart. De Ringvaart is eigendom van het Hoogheemraadschap van Rijnland. De burger had op 21 januari 1999 van (de rechtsvoorganger van) het Hoogheemraadschap een ingevolge de destijds ter plaatse geldende Keur een ontheffing verkregen voor het maken en hebben van een steiger voor zijn woning in de Ringvaart. Bij de ontheffing was separaat een mededelingenblad verstrekt, waarop te lezen was dat
de toestemming nodig is van de eigenaar en eventuele gebruikers van de grond waar in of op werken worden uitgevoerd, voor zover die grond geen eigendom is c.q. in gebruik is bij de houder of het waterschap
. Het is goed om hier even stil te staan bij de kwalificatie van dit separate bericht: dit werd geacht een privaatrechtelijke toestemming van het waterschap te zijn, die onafhankelijk gezien moet worden van de verleende ontheffing. De burger kreeg dus én een ontheffing én privaatrechtelijke toestemming. Voor de ontheffing moest een eenmalige retributie van f 150 worden betaald.
Op enig moment ging het Hoogheemraadschap een uniform eigendommenbeleid invoeren, met marktconformiteit als uitganspunt. In dat kader schreef zij de burger aan met het aanbod een privaatrechtelijke gebruiksregeling voor het gebruik van het bewuste deel van de Ringvaart te treffen tegen de jaarlijkse betaling van een gering bedrag. De burger weigerde de aangeboden gebruiksregeling te ondertekenen (omdat hij - terecht - vond dat hij al over een privaatrechtelijke toestemming beschikte en daar nu dus niet voor hoefde te gaan betalen), waarop het Hoogheemraadschap
voor zover aanwezig iedere ooit eerder gegeven toestemming tot het gebruik van de Ringvaart tegen de zo vroegst mogelijke datum opzegde.
Let op: hiermee is de eerder verleende toestemming - die destijds separaat met de ontheffing aan de burger werd verstrekt - komen te vervallen. Of die opzegging zomaar door de beugel kon is niet ter beoordeling aan de Hoge Raad voorgelegd, dus voor het vervolg van dit artikel (en het arrest) staat vast dat deze opzegging correct was. Vervolgens heeft het Hoogheemraadschap in rechte de verwijdering van de steiger gevorderd op straffe van een dwangsom, vanwege het ontbreken van zijn (privaatrechtelijke) toestemming om die steiger op/boven zijn eigendom (de Ringvaart) te hebben. De burger verweerde zich hier (onder meer) tegen met het argument dat reeds de (publiekrechtelijke) ontheffing mede inhoudt de (in dit geval benodigde) privaatrechtelijke toestemming.
Kern
De Hoge Raad haalde echter een streep door dit verweer: de publiekrechtelijke bevoegdheid ontheffing te verlenen van het verbod in de Keur voor het hebben van werken zoals een steiger, moet worden onderscheiden van de privaatrechtelijke bevoegdheid toestemming te geven voor het gebruik van het water en de waterbodem waarop de steiger rust. Het verbod en de bevoegdheid tot het verlenen van ontheffing daarvan zijn immers gebaseerd op de taak van het waterschap met betrekking tot de waterstaatsbelangen van zijn gebied en zijn gereglementeerd in de desbetreffende publiekrechtelijke regelgeving (de Keur). De verlening van de ontheffing geschiedt na afweging van de bij de ontheffing betrokken belangen tegen de belangen die verband houden met de bescherming van de waterstaatkundige verzorging van het beheersgebied van het waterschap. De bevoegdheid tot het geven van privaatrechtelijke toestemming is gebaseerd op het eigendomsrecht van het waterschap en ziet op het bijzondere gebruik van het water en de waterbodem door derden dat wil zeggen ander gebruik dan overeenkomstig zijn publieke bestemming en de (eventueel) daaraan te verbinden voorwaarden zoals het betalen van een vergoeding. Het aanleggen en hebben van een steiger is een dergelijk bijzonder gebruik. Het waterschap was niet reeds op grond van het verlenen van de ontheffing gehouden om privaatrechtelijke toestemming tot dat bijzondere gebruik te geven, nu de ontheffing slechts geweigerd kan worden in verband met de waterstaatkundige belangen die door het betrokken verbod van de Keur beschermd worden. Genoemd onderscheid brengt dan ook mee dat een verleende ontheffing niet zonder meer een privaatrechtelijke toestemming tot een bepaald bijzonder gebruik impliceert. Kortom: publiekrechtelijke ontheffing of vergunning tot het gebruiken van publiek eigendom (dat ook nog eens toekomt aan de vergunning- of ontheffingverlenende overheidsinstantie) houdt niet tevens privaatrechtelijke toestemming daartoe in.
Slot
Dit arrest is van belang voor alle situaties waarin een overheid op haar gronden een bijzonder gebruik toestaat: standplaatsen, kermissen, aanleg van steigers bij/aan wateren, e.d.. Hetzelfde rechtsoordeel zou ook zijn geveld in een casus waarin een burger van een onherroepelijke bouwvergunning gebruik wil maken die voorziet in bebouwing van een stukje snippergroen (van een gemeente) naast het eigen perceel, een burencasus die zich veel vaker zal voordoen.
Tot slot zij in algemene zin nog op te merken dat het financieel belang van deze kwestie deze rechtsgang natuurlijk niet rechtvaardigde. De door het Hoogheemraadschap geëiste jaarlijkse vergoeding van circa 50 staat in schril contrast tot de proceskosten die de burger heeft moeten maken: in eerste aanleg ruim 2.000 en in cassatie 3.481,99 te betalen aan het Hoogheemraadschap, terwijl hij zelf (of zijn rechtsbijstandsverzekeraar, of de overheid) reeds in drie instanties zijn advocaatkosten heeft moeten dragen (en die zullen in totaal een veelvoud van voormelde proceskosten bedragen). Een dure principekwestie dus, die geld als water kostte.
mr. Frank Sanders
advocaat
De Voort Advocaten | Mediators
