We hebben een ruime eeuw bestemmingen gegeven aan ons platteland. Het bestemmingsplan buitengebied staat ons nog vers in het geheugen en voelt vertrouwd. Het suggereerde ontwikkelingsruimte voor agrarische ondernemers en probeerde sturing te geven aan functiewijzigingen met zorgvuldig geformuleerde wijzigingsbevoegdheden. Maar het bestemmingsplan bood minder ruimte dan we wilden toegeven. Problemen rondom mest, stikstof en bestrijdingsmiddelen in bodem en water hebben we er niet mee kunnen oplossen. Biedt het omgevingsplan ons die mogelijkheid wel?
Het bestemmingsplan was een ‘gelaagd’ instrument met een planmatig karakter. Uiteraard was de kern van het instrument dat het regels gaf voor gebruik en het bebouwen van gronden. Maar het ging verder dan dat. Met het bestemmingsplan gaf de gemeenteraad ook een toekomstbeeld en waarden aan gebieden. Het bestemmingsplan vertelde daarmee een verhaal voor een gebied. Dit deed ze met waardenbestemmingen, uitgebreide omschrijvingen, dubbelbestemmingen en wijzigingsbevoegdheden. In een bestemmingsplan zat toekomstmuziek.
Het afgelopen jaar hebben we ontdekt dat het omgevingsplan een wezenlijk andere karakter heeft. De structuur van het omgevingsplan en de regels die er in opgenomen worden geven minder ruimte voor muziek ‘tussen de regels door’. Het zijn strakke en duidelijke regels. De mogelijkheden voor het grondgebied worden helder weergegeven. En de vergunningstelsels hebben een limitatief imperatief karakter. Dit betekent dat een gemeente de vergunning moet verlenen als het initiatief past binnen de beoordelingsregels.
Het omgevingsplan heeft dus een verordenend karakter. Het is geen ‘plan met toekomst’ zoals het bestemmingsplan dit wel was. Dit is geen slechte ontwikkeling; het omgevingsplan bevordert de rechtszekerheid. Maar hierdoor zit er minder muziek in het omgevingsplan.
De ruimte die het landelijk gebied nodig heeft om de complexe opgaven het hoofd te bieden en balans te vinden tussen de ruimteclaims moeten we dus elders zoeken. Het omgevingsplan biedt ons die mogelijkheid niet.
Maar, die ruimte vind je wel door de beleidscyclus van de Omgevingswet toe te passen. Het doel van de Omgevingswet is immers om te zorgen voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit. De instrumenten uit de Omgevingswet zijn er samen op gericht om deze doelstelling te bereiken. Ze bieden de oplossing bij de complexe vraagstukken in het landelijk gebied.
De beleidscyclus bestaat uit vier kwadranten, te weten: terugkoppeling, beleidsontwikkeling, beleidsdoorwerking en uitvoering. Binnen deze kwadranten hebben de juridische instrumenten uit de Omgevingswet hun plek gevonden. De beleidscyclus zorgt voor onderlinge verbinding en samenhang tussen de instrumenten.
Waar is de toekomstmuziek voor het landelijk gebied? Die vinden we in de omgevingsvisie en het programma.
Als we de beleidscyclus volgen, dan monitoren we de leefomgeving en signaleren we de opgaves van het landelijk gebied in het kwadrant ‘terugkoppeling’. Willen we deze opgaves oplossen, dan moeten we keuzes maken. Hier is bestuurlijke moed voor nodig. De oplossingsrichtingen moeten we vastleggen in de omgevingsvisie. Durf daarbij onderscheid te maken tussen gebieden. Een veengebied heeft nu eenmaal een ander toekomstperspectief dan gebieden met een klei of zandondergrond. Dit onderscheid kan de basis zijn voor de toedeling van functies in het omgevingsplan. Zorg in je omgevingsvisie ook voor een goed afwegingskader. Zo is maatwerk in de onbekende toekomst mogelijk. Want maatwerk is nodig. Bijvoorbeeld, agrarische ondernemers in het buitengebied zullen willen schakelen naar andere functies, of dit nu nevenfuncties zijn of de overstap naar een andere teelt.
In een programma formuleer je vervolgens de concrete maatregelen die leiden tot realisatie van beleid. En kijk, dáár zit de toekomstmuziek van het landelijk gebied.
En het omgevingsplan? Die is er voor de eventuele juridische borging van de benodigde maatregel, in het kwadrant ‘uitvoering’. Het omgevingsplan wordt aangepast. Ontwikkelingen in de onbekende toekomst die passen binnen het afwegingskader (maar nog niet binnen het omgevingsplan) kunnen mogelijk gemaakt worden met een bopa.
In dit proces is het omgevingsplan een sluitstuk. De zorgvuldige uitgewerkte beleidskeuzes in de omgevingsvisie en de concrete programma’s leggen we uiteindelijk vast in het omgevingsplan.
En zonder dat we het in de gaten hadden werkten we voor de Omgevingswet ook al op deze manier. De jurisprudentie rondom het maken van een MER voor de maximale mogelijkheden in het bestemmingsplan dwongen ons ook tot ‘platte’ en op beheergerichte bestemmingsplannen. Toen zat de toekomstmuziek in structuurvisies, gebiedsvisies en ontwikkelingsvisies. De Omgevingswet heeft deze werkwijze gestructureerd.
Kortom, je verlaat de bestemming maar met de beleidscyclus blijf je muziek maken.
