Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet wordt de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) steeds vaker toegepast. In de praktijk speelt dit instrument een belangrijke rol bij ontwikkelingen die niet binnen het omgevingsplan passen, maar toch mogelijk worden gemaakt. Om zicht te houden op deze ontwikkeling, ben ik in 2025 gestart met het bijhouden van jurisprudentie over de BOPA. Inmiddels zijn er meer dan 100 rechterlijke uitspraken verschenen waarin dit instrument centraal staat. Dat biedt een brede basis om te kijken hoe de rechtspraak zich ontwikkelt en welke lijnen daarin herkenbaar zijn. Tegelijk geldt dat de rechtspraak nog in ontwikkeling is en dat nieuwe uitspraken deze lijnen kunnen nuanceren of bijstellen.
Inhoudelijke toetsing
Wat opvalt in de jurisprudentie is dat de rechter de inhoudelijke beoordeling van BOPA-besluiten in veel gevallen terughoudend toetst. In veel zaken staat niet centraal of een besluit de beste ruimtelijke oplossing is, maar of het bevoegd gezag, doorgaans het college, in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen.
Deze lijn komt onder meer naar voren in uitspraken zoals ECLI:NL:RBGEL:2026:851, ECLI:NL:RBROT:2026:1122 en ECLI:NL:RBDHA:2026:3588. De rechter accepteert daarin een brede belangenafweging, zolang deze niet evident onevenredig is. Dit past bij het karakter van de BOPA, waarbij het bevoegd gezag beleidsruimte heeft en de bestuursrechter toetst of het besluit in overeenstemming is met het recht en de belangenafweging niet onevenredig uitpakt.
Daarmee ligt de nadruk in de praktijk minder op de vraag wat de meest optimale ruimtelijke oplossing is, en meer op de vraag of de gemaakte keuze juridisch houdbaar is. De intensiteit van de toetsing kan daarbij wel variëren, bijvoorbeeld wanneer zwaardere belangen of normschendingen een rol spelen.
Motivering als zelfstandig toetsingspunt
Naast deze terughoudende inhoudelijke toetsing speelt de motivering van besluiten een zelfstandige en belangrijke rol. Voor de leesbaarheid is het relevant onderscheid te maken tussen de beoordeling van de uitkomst en de beoordeling van de onderbouwing daarvan.
De rechter beoordeelt niet zelf of een initiatief ruimtelijk aanvaardbaar is, maar toetst of het bevoegd gezag dit oordeel voldoende heeft gemotiveerd en of de belangenafweging standhoudt.
In de praktijk blijkt dat besluiten regelmatig onder druk komen te staan vanwege een gebrekkige onderbouwing, bijvoorbeeld doordat onvoldoende onderzoek is verricht, de ruimtelijke onderbouwing tekortschiet of een onjuist toetsingskader is toegepast. Dit blijkt onder meer uit ECLI:NL:RBNNE:2026:688, ECLI:NL:RBNHO:2026:1157 en ECLI:NL:RBMNE:2026:561.
Tegelijkertijd leidt een motiveringsgebrek niet in alle gevallen tot volledige vernietiging van het besluit. In verschillende zaken blijven de rechtsgevolgen in stand of acht de rechter herstel mogelijk, zoals in ECLI:NL:RBNNE:2026:667. Dit wijst erop dat de rechter streng toetst op de onderbouwing, maar terughoudend blijft ten aanzien van de uiteindelijke uitkomst.
De rol van beleid
Een tweede ontwikkeling betreft de rol van beleid. Daarbij is van belang onderscheid te maken tussen verschillende typen beleid en de vraag in hoeverre dit het bevoegd gezag bindt.
In de rechtspraak komt naar voren dat beleid niet altijd dezelfde juridische status heeft. Dit blijkt onder meer uit ECLI:NL:RBGEL:2026:1906, waarin het ging om een beleidsregel van de gemeenteraad met voorwaarden voor woningbouw in het buitengebied.
De voorzieningenrechter overweegt dat deze beleidsregel niet afkomstig is van het college zelf en daarom juridisch niet als een voor het college bindende beleidsregel kan worden aangemerkt. Dit betekent dat het college niet gebonden is aan deze beleidsregel in de zin van artikel 4:84 Awb. De beleidsregel fungeert in dat geval vooral als referentiekader voor de beoordeling.
In dezelfde uitspraak wordt benadrukt dat ook wanneer niet volledig aan de voorwaarden van de beleidsregel wordt voldaan, alsnog sprake kan zijn van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, mits dit voldoende wordt gemotiveerd. Het college heeft in dat geval gemotiveerd waarom de ontwikkeling, ondanks afwijking van de beleidsregel, toch aanvaardbaar is. De rechter acht deze motivering voldoende.
Dit laat zien dat beleid een belangrijke rol speelt in de belangenafweging, maar niet in alle gevallen doorslaggevend is. De betekenis van beleid hangt mede af van de vraag van welk bestuursorgaan het afkomstig is en hoe het wordt toegepast in de besluitvorming.
Afbakening van ruimtelijke relevantie
Een belangrijk en in de praktijk veelbesproken onderwerp is de vraag welke aspecten als ruimtelijk relevant kunnen worden beschouwd binnen de BOPA-beoordeling.
Uit de rechtspraak blijkt dat de toets zich primair richt op de fysieke leefomgeving en dat niet alle vormen van overlast of maatschappelijke effecten daar automatisch onder vallen. In ECLI:NL:RBROT:2026:1123 wordt bijvoorbeeld benadrukt dat alleen ruimtelijk relevante aspecten mogen worden betrokken bij de beoordeling. Overlast die voortkomt uit mogelijk onrechtmatig gedrag, zoals verstoring van de openbare orde, moet daarbij buiten beschouwing blijven en behoort tot het domein van handhaving.
Een vergelijkbare lijn is zichtbaar in ECLI:NL:RBROT:2026:2513, waarin wordt overwogen dat sociale veiligheid en overlast in de openbare ruimte slechts beperkt via het ruimtelijk spoor kunnen worden gereguleerd. De rechter benadrukt dat er een grens is aan wat in het kader van de ruimtelijke beoordeling kan worden betrokken en dat verdere uitwerking eerder thuishoort bij openbare orde en handhaving.
Tegelijk blijkt dat aspecten zoals geluid, verkeer en privacy wél een rol kunnen spelen, voor zover deze zich vertalen in concrete effecten op de fysieke leefomgeving. In de genoemde uitspraken wordt bijvoorbeeld beoordeeld of de geluidbelasting en verkeersbewegingen vergelijkbaar zijn met reguliere functies en of sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
De afbakening van wat wel en niet ruimtelijk relevant is, blijkt daarmee contextafhankelijk en nog in ontwikkeling. Met name de grens tussen ruimtelijke effecten en aspecten van openbare orde en sociale veiligheid blijft in de praktijk een terugkerend discussiepunt.
Tijdelijkheid van initiatieven
De tijdelijke aard van een initiatief lijkt in de rechtspraak regelmatig een rol te spelen bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid. Tijdelijke initiatieven worden in verschillende gevallen aanvaardbaar geacht, waarbij de beperkte duur en het niet-permanente karakter in het voordeel van vergunningverlening worden meegewogen.
Zo blijkt uit ECLI:NL:RBMNE:2026:630 dat tijdelijke huisvesting van een school voor de duur van 17 maanden aanvaardbaar wordt geacht, ondanks verwachte hinder zoals geluid en aantasting van privacy. De voorzieningenrechter acht deze effecten acceptabel, mede vanwege het tijdelijke karakter en het maatschappelijk belang van de voorziening.
Ook in ECLI:NL:RBROT:2026:2513 wordt een tijdelijke opvanglocatie voor een periode van vijf jaar toegestaan. Daarbij accepteert de rechter dat niet alle maatregelen tot in detail zijn uitgewerkt, zolang in algemene zin aannemelijk is dat sprake is van een aanvaardbare situatie.
Daarnaast blijkt uit ECLI:NL:RBGEL:2026:1132 dat tijdelijkheid ook kan worden vormgegeven via persoonsgebonden en situatiegebonden voorwaarden. In die zaak wordt bewoning toegestaan zolang specifieke personen daar verblijven, waarna de oorspronkelijke functie herleeft.
Wat opvalt is dat verschillende aspecten een rol lijken te spelen bij de beoordeling van tijdelijkheid, zoals de duur van het initiatief, de omkeerbaarheid van de situatie en de mate waarin de ruimtelijke effecten afwijken van wat planologisch al mogelijk is.
Tegelijk lijkt de rechter de feitelijke borging van die tijdelijkheid vooralsnog niet zeer intensief te toetsen. Voorwaarden over duur of gebruik worden doorgaans geaccepteerd, zonder dat uitgebreid wordt ingegaan op de praktische handhaafbaarheid daarvan. In vergelijking met het oude recht zijn hierin overeenkomsten zichtbaar, al is nog niet duidelijk hoe deze lijn zich verder zal ontwikkelen.
Ontwikkelingen door de tijd
Kijkend naar de periode sinds 2024 is een ontwikkeling zichtbaar:
Daarnaast lijkt sprake van enige stabilisatie in de gehanteerde toetsingsmaatstaven. In recente uitspraken komen vergelijkbare beoordelingskaders terug, ongeacht het type project. Tegelijk blijft het aantal uitspraken nog beperkt om hier definitieve conclusies aan te verbinden.
Betekenis voor de praktijk
Op basis van de huidige jurisprudentie lijkt de BOPA zich te ontwikkelen tot een instrument waarbij het bevoegd gezag over aanzienlijke beoordelingsruimte beschikt.
Tegelijk blijkt dat deze ruimte in de praktijk wordt begrensd door de eisen die worden gesteld aan de motivering en onderbouwing van besluiten. Daarbij kan het verbinden van voorwaarden aan een vergunning een belangrijke rol spelen bij het realiseren van ruimtelijke aanvaardbaarheid, bijvoorbeeld door bestaand gebruik te beëindigen of functies te beperken.
De combinatie van bestuurlijke ruimte, een minder dwingende rol van beleid en een terughoudende rechterlijke toets kan leiden tot minder voorspelbaarheid van uitkomsten. Juist daarom wordt een consistente en transparante motivering van besluiten steeds belangrijker.
Omdat de rechtspraak zich nog ontwikkelt, blijft het van belang om nieuwe uitspraken te blijven volgen.
