Omgevingsplan Utrecht een voortvarende start met STOPTPOD

Een solide basis

In deze tweede fase van de transitiestrategie had de gemeente Utrecht zich ten doel gesteld alle (soms op onderdelen aangepaste) algemene regels uit het Chw bestemmingsplan Algemene regels Utrecht in één keer om te zetten. Een solide basis voor het nieuwe omgevingsplan. Daarnaast zijn aan het ontwerp extra regels toegevoegd, namelijk over vergunningvrij bouwen, sekswerk aan huis, geluid, omgevingsveiligheid en water en riolering (meer informatie over deze regels in het tekstvak hieronder). “Dit had te maken met nieuwe beleidsnota’s die waren opgesteld, zoals over geluid en trillingen en omgevingsveiligheid,” legt Van Lijden uit. “En bepaalde regels waren zowel nieuw als urgent, zoals die omtrent sekswerk aan huis. En wat betreft water en riolering ontbraken in de Bruidsschat onderdelen van eerdere regelgeving. Ook hebben we wat foutjes hersteld.” 

Om omgevingsdocumenten te publiceren, zijn de standaard officiële publicaties en toepassingsprofielen voor omgevingsdocumenten (STOP/TPOD) ontwikkeld. Savelsberg: “STOP/TPOD werkt wezenlijk anders dan de oude IMRO-standaard. Het voortraject bestond dan ook uit veel denkwerk, vooral over de opzet van het casco van het omgevingsplan. Omdat een casco heel belangrijk is om een goed omgevingsplan te kunnen maken – het moet helder, duidelijk, juridisch houdbaar, bruikbaar, raadpleegbaar et cetera zijn – hebben we samen met de collega’s van andere afdelingen (VTH) ruim de tijd genomen om tot een indeling van hoofdstukken en (sub)paragrafen te komen die voor ons goed werkt.”  

Benaderbaar, werkbaar én toekomstgericht

“Het was inderdaad nog een hele exercitie om dit goed te doen”, beaamt Van Lijden. “Want we wilden een omgevingsplan dat benaderbaar is voor inwoners, werkbaar voor ons én toekomstgericht is. We moesten constant in ons achterhoofd houden of de regel toepasbaar is voor de hele stad. In de bestemmingsplannen namen we ook altijd al regels op die we overal in de stad wilden kunnen toepassen, maar al die bestemmingsplannen zijn in verschillende tijdsgeesten opgesteld, waardoor er toch verschillen waren ontstaan. We moesten echt weer één lijn trekken.”  

Wat betreft de algemene regels die regelmatig terugkomen, zoals voorwaardelijke regels bij het bouwen, heeft de gemeente ervoor gekozen deze thematisch te ordenen. Dus alle bouwregels in een apart hoofdstuk. “We hebben activiteiten en functies heel bewust losgetrokken”, vervolgt Van Lijden. “Dat vinden wij overzichtelijker dan alles-in-één. Bij de functies vermelden wij welke activiteiten wel en niet zijn toegestaan en voor de inhoudelijke regels per activiteit verwijzen we naar het hoofdstuk activiteiten. Dus in de (functie)hoofdstukken wonen, werken, natuur et cetera, noemen we de activiteiten die daar zijn toegestaan. De verdere regelgeving lees je in het hoofdstuk van de betreffende activiteit.”  

We hebben activiteiten en functies heel bewust losgetrokken, want dat vinden wij overzichtelijker dan alles-in-één

Ook heeft de gemeente ervoor gekozen om begrippen niet langer als bijlage toe te voegen, maar direct in het plan op te nemen. De gemeente vindt dat overzichtelijker en gebruiksvriendelijker. Savelsberg concludeert: “Dus hoewel we het casco van de VNG goed bekeken hebben, zijn we toch op een variant ‘op maat’ uitgekomen. Waar we tot nu toe erg tevreden over zijn.”  

Nauwe samenwerking met VTH

De wijzigingen betreffen ook bouwregels. Een onderwerp waarbij veel toepasbare regels komen kijken. Van Lijden: “Het team Omgevingsrecht werkt nauw samen met het VTH-team, waarvan één persoon zich volledig richt op de toepasbare regels. Per artikel, per lid, per sub kijkt hij of er toepasbare regels voor gemaakt moeten worden. En of alles juist geïnterpreteerd is. Samen met hem en het VTH-team komen we tot een concept. We streven ernaar om zodra de eerste wijziging in werking is, ook de toepasbare regels operationeel te hebben.” 

En dit is niet de enige reden dat het VTH-team direct bij team Omgevingsrecht aan tafel zit. Savelsberg legt uit: “Hun praktijkervaringen zijn heel waardevol voor ons. Als wij iets opschrijven dat niet aansluit bij de praktijk, dan krijgen we dat direct te horen, omdat zij er last van hebben en dus de inwoners ook. Maar denk ook aan definities waar het VTH-team in de praktijk niet goed mee uit de voeten kan, zoals dakopbouw versus dakkapel. Overigens werden bestemmingsplannen altijd al aan het VTH-team voorgelegd, maar dan was het concept al gereed. Nu is er in een eerder stadium meer samenspraak. Ook bij de volgorde van het omzetten van bestemmingsplannen naar het omgevingsplan hebben zij zeggenschap: bij welke wijzigingen zijn ze het meest gebaat? Als een thema een externe partij raakt, gaan we ook met die partij aan tafel.” 

De nauwe samenwerking met VTH is heel waardevol voor ons; als wij iets opschrijven dat niet aansluit bij de parktijk, dan krijgen we dat direct te horen, omdat zij er last van hebben en dus de inwoners ook 

Over verdere participatie kan de gemeente kort zijn. Van Lijden: “Het gros van de regels is overgenomen uit het Chw-bestemmingsplan algemene regels Utrecht. Dit is zo beleidsneutraal mogelijk gebeurd, dus hier heeft niet opnieuw participatie voor plaatsgevonden. De nieuwe onderwerpen, zoals het sekswerk aan huis, hebben een eigen participatietraject gevolgd.” Het ontwerp 1e wijziging omgevingsplan heeft zes weken ter inzage gelegen. “Er is ook een zienswijze ingediend over detailhandelregels. Naar aanleiding hiervan hebben we zaken aangepast.” 

Veel willen, (nog) niet alles kunnen

De grootste uitdaging zit in de techniek. Savelsberg: “Veel dingen werken nog niet, of niet zoals we zouden willen, waardoor we niet alles konden uitvoeren. Dan gingen we met de softwareleverancier om tafel om het wel werkend te krijgen. En soms was een lobby richting het ministerie en de VNG nodig.” Ook bleken de wettelijke eisen voor publicatie niet altijd overeen te komen met de technische mogelijkheden. “We konden bijvoorbeeld geen onderzoeksrapporten toevoegen bij de regels op de kaart, maar we moesten ze wel publiceren”, verduidelijkt Van Lijden. “Dus dat zou dan op een aparte website moeten gebeuren. Dat is natuurlijk verre van ideaal.” 

Bij de terinzagelegging kwam ook een technische hobbel boven water. Via de ‘Berichten over uw buurt’-service van Overheid.nl krijgt men (nog) niet automatisch een omgevingsplanwijziging te zien, zo bleek. Van Lijden: “Dus dit is wellicht aan inwoners voorbijgegaan. Zoiets ontdekken en erachter komen wáár het dan precies misgaat, vergt soms veel tijd. Net als het feit dat het nog niet mogelijk is om meerdere wijzigingen van het omgevingsplan tegelijkertijd te doen. We zijn gewend om aan tientallen bestemmingsplannen tegelijk te werken. Maar het omgevingsplan is één geheel. Wijzigingen die voorheen in aparte bestemmingsplannen langs de raad gingen, hebben nu allemaal effect op het omgevingsplan. Op dit moment kunnen we nog maar één wijziging tegelijk doen via STOP-TPOD. De overige wijzigingen moeten we voorlopig via een zogenaamde TAM-IMRO -procedure oplossen. Dat geeft extra werk en extra kosten, want we moeten twee systemen in de lucht houden.” 

Samen sterk

Hoewel de gemeente veel aan maatwerk doet, weet ze de weg naar hulp en inspiratie ook goed te vinden. Savelsberg: “We hebben regelmatig overleg gehad met de VNG, bijvoorbeeld over de TAM-IMRO procedure, deelgenomen aan testen en pilots en soms ook wel om advies gevraagd. Ook lezen we de handreikingen aandachtig.” Gluren bij de buren doet de gemeente ook graag, om verschillende redenen. Savelsberg vervolgt: “We zoeken regelmatig contact met Amsterdam, Den Haag en Rotterdam – met wie wij de G4 vormen – en Groningen en Eindhoven, de zogenoemde G6. Even checken hoe zij met dingen omgaan, zodat we niet allemaal afzonderlijk het wiel hoeven uit te vinden. We leren van elkaar en we lopen tegen dezelfde hobbels aan. Maar ook om gezamenlijk een wens neer te kunnen leggen bij BZK of de VNG bijvoorbeeld. Dit geeft meer onderbouwing en gewicht, dan wanneer wij alleen zouden aankloppen.” 

Ook bij de volgende planwijziging zal samenwerking, hulp en advies welkom zijn. Want de gemeente blijft de transitie onverminderd ambitieus aanpakken. De volgende planwijziging wordt weliswaar iets minder omvangrijk, maar bevat nog steeds een vijftal onderwerpen. Savelsberg: “Allereerst gaan we een bestemmingsplan omzetten en oefenen met het gebruik van (nieuwe) functies in plaats van bestemmingen. We hebben bewust gekozen voor een plan waar veel functies inzitten. Als we deze functies goed hebben dan kunnen we die uitrollen over de hele stad.” Van Lijden vult aan: “Hierbij moeten we ook regels over bouwhoogte en dergelijke gaan vaststellen. In bestemmingsplannen verwezen we dan gewoon naar de bijbehorende kaart, maar nu moeten we met annotaties de juiste bouwhoogte aan regels koppelen. Een heel andere manier van werken.” Ten tweede wil de gemeente een deel van de Havenatlas, waar onder meer in staat waar woonboten liggen, als werkingsgebieden opnemen in STOP/TPOD. Savelsberg: “Dat is nu nog een PDF. Ten derde nemen we bodemfunctiekaarten mee. Die moeten namelijk geactualiseerd worden en waarom dan niet direct in het omgevingsplan. Ten vierde blijven we kritisch kijken naar de bruidsschatregels, dat is een continu proces.” “En tot slot,” voegt Van Lijden toe, “het laaghangend fruit. De verzoeken vanuit de praktijk en het herstel van evidente foutjes of het verwerken van andere inzichten.” 

Tijd nemen voor slimme keuzes

Aan gemeentes die ook graag voortvarend aan de slag gaan, geven beide dames graag het volgende mee. “Denk écht goed na over de structuur,” begint Savelsberg. “Hoe bouw je regels op, hoe ga je om met functies en activiteiten, et cetera. Dit kost tijd, maar als het raamwerk eenmaal staat, gaat alles daarna veel sneller.” “En probeer niet te veel in één keer op te pakken”, vervolgt Van Lijden. “Dan explodeert het snel; realiseer je dat elke verandering doorwerkt op iets anders.”  

Denk écht goed na over de structuur. Hoe bouw je regels op, hoe ga je om met functies en activiteiten, et cetera. Dit kost tijd, maar als het raamwerk eenmaal staat, gaat alles daarna veel sneller

Dit is ook de reden dat de gemeente besloot integraliteit af en toe in te perken. Van Lijden: “Alles hangt met elkaar samen en voor je het weet wordt het een brij aan informatie. En ook bij het ontwerp van je casco heb je dan eindeloos veel opties. Dus maak keuzes.” Savelsberg: “Het is belangrijk om bij bepaalde ontwikkelingen of beleidsthema’s de samenhang goed in beeld te brengen. Dus op een meer inhoudelijk niveau.” Waarbij ze graag vermeldt dat integraal werken niet nieuw is binnen de gemeente Utrecht. “We doen het onder de Omgevingswet misschien wat intensiever en met een nieuwe systematiek. Maar het is niet zo dat we voorheen níet integraal werkten! Wel werken we veel meer ketengericht – op strategisch, tactisch en uitvoeringsniveau – en dat is een groot pluspunt, dat merken we nu al.”  

De toekomst ziet de gemeente over het algemeen best positief tegemoet. Het is een mooie uitdaging. Op enkele zorgen na. Van Lijden: “Het werken met één plan werkt nu nog prima. Maar gezien de hoeveelheid wijzigingen die wij in onze gemeente hebben en het feit dat alles op elkaar doorwerkt, maak ik me soms wat zorgen over hoe inzichtelijk het blijft. Zullen we straks alles nog kunnen uitleggen aan de burger? Kunnen ze over tien jaar, als we tig wijzigingen verder zijn, de motiveringen en besluitvorming nog terugvinden?” Om hier vrij rap aan toe te voegen: “Maar het fijne aan één omgevingsplan is dan wel weer dat je wijzigingen in de regels meteen voor de hele stad kunt doorvoeren, in plaats van in elk bestemmingsplan apart. Tja, elk voordeel heb z’n nadeel, zal ik maar zeggen.” 

Bekijk het plan

U kunt het ontwerp van het omgevingsplan van de gemeente Utrecht bekijken in het Omgevingsloket, bij Regels op de Kaart.